利益驱动：廉政和法制建设的新思路

　　自从中国改革开放以来，法制建设不可谓不力，历年大量修订制定法律法规，花下大力气使法律体系与现代市场经济相适应、与国际惯例接轨；廉政建设方面，中央政府查办贪污腐败、建全官员监督体制，亦不可谓不力。然而，法纪松弛，每况愈下，官僚腐败及其伴随的种种社会乱象，愈演愈烈。其严重程度，足以动摇国家社会根基，毁坏多年经济建设的血汗成就。

　　去年十一月判决的福建厦门远华走私案案情显示，自1996年至案发前，赖昌星走私犯罪集团及其他走私犯罪分子在厦门关区大肆走私进口成品油、植物油、汽车、香烟等货物，价值人民币530亿元，偷逃税款人民币300亿元。相比之下，中国全国1996年的海关关税总共才302亿元。又如，2000年末开始曝光的广东潮汕地区巨额骗税案，涉及金额高达千亿元人民币，高过整个广东省一整年的地方财政收入水平(1999年为766亿元)。这些公开揭露的案例仅仅是冰山一角。民间流传的说法是：国家各级干部“不查没问题，小查小问题，大查大问题”，贪赃枉法几乎到处都有。

　　围绕中国的廉政建设，多年来学者专家提出了许多政策建议和体制改革主张，简单总结起来，无非是这几方面：一是严惩贪官、执法严明，使官员不敢贪；二是高薪养廉、提高公务员待遇，使其不必贪；三是加强监督、限制权利、消除寻租机会，使官员不能贪；四是灌输道德规范，使官员不愿贪。中国政府近年来也增大反腐倡廉力度，查办大案要案，“决不手软”地杀一儆百；加强税务稽查、实行银行存款实名制；有限度地调整公务员工资待遇；实行领导干部家庭财产报告制度；禁止或限制官员接收商业馈赠；禁止或限制官员本人或家属子女从事商业活动；鼓励民众举报贪官、扩大新闻媒体的监督报道范围；对干部进行思想教育、厉行“党风建设”，等等。这些措施都有助于遏制官僚腐败孳生蔓延的势头、使社会朝廉政法制的方向转型。

　　然而，有目共睹的是，尽管中央政府这些年来打击和惩治贪官污吏的决心不可谓不大，打反腐败斗争的“攻坚战”不可谓不惨烈，然而贪污腐败蔓延孳生的趋势并没有根本扭转，贪官屡杀不绝，许多地方的贪官污吏早已经盘根错节、上下勾结，正如民谣所云：“贪污不要紧，只要点子精；杀了成克杰，自有后来人”。贪官污吏“一挖就是一窝，一拔就是一串，一扫就是一片”，令人瞠目结舌。

　　不少海外学者指出实行政治改革、推进民主建设对于最终建立法制社会的必要性。认为中国反腐肃贪之所以不太成功的根源在于缺乏完善普遍的民主体制。不过，正如上文分析的，冰冻三尺，非一日之寒，中国的腐败有其社会心态、集团利益和历史因素的根源和基础，决不是可以通过一场“攻坚战”可以治理的，也不是可以通过一场民主选举就足以根除的。且不说目前大力推进政治民主化是否合乎中国的政治现实，就算中国一夜之间实现民主选举国家领导人，也难免落得象菲律宾泰国那样贪污政治盛行、经济混乱的局面。

　　中国需要的不是一场改朝换代的民主革命，也不是一场铁腕式的清洗让千千万万个“成克杰”人头落地；而是要有一条廉政法制建设的新思路。推行廉政、建设法制社会，最终还是要靠各个层次的掌握权力的官员干部在适当的利益驱动下去执行。

　　什么是法制社会？根据卡洛瑟[Carothers]的定义，法制就是法律法规为公众所了解，法律面前人人平等[[1]]。法制体系的核心机制如司法执法机关都公正有效，法官独立，不受政治干预或操纵。政府在法律框架下运作，官员接受法律的约束，尊法守法。

　　其实，历史上发达国家从未有毕其功于一役就建立法制社会的先例。廉政和法制的建设是一种过程和社会行为的改变。过程的推进，并不是靠什么圣人或神仙，而是靠可以从法制秩序和廉洁公务中获利的利益团体。这是现代体制经济学研究的重要结论。

　　奥尔松[Mancur Olson]根据东西方历史资料的研究指出[[2]]，即便是强盗土匪出身的军阀，如果统治地盘稳固，成为长期盘踞一地的“定居寇”(stationary bandits)，也会有兴趣为其统治下的民众提供基本的法制和治安秩序，因为这些公共服务对军阀而言具有所谓“包容性利益”(encompassing interests)，他们可以通过税收或其它方式分享当地民众休养生息发展经济的好处。成则王侯败则寇，历史上的许多英明国王皇帝，建立起繁荣富强的国家，都起家于这样的“定居寇”经营。而反观那些无法建立根据地的“流寇”(roving bandits)，则因为缺乏这样的“包容性利益”，而没有兴趣为百姓提供财产保护和维持秩序治安，只会做烧杀淫掠的坏事，成为社会的孽障。同样，在西方社会产生民主法制社会的过程中，真正的推动力不是来自民主政治的理想家和圣人，而是来自那些“获胜的寇”，来自这些统治者从推进法制秩序中得到的包容性利益。在资本主义原始积累过程中获胜的商贾巨头，少有贤人君子，却多有巧取豪夺之徒。用马克思的话来说，资本来到世间，每个毛孔都在滴血。然而正是这些人和他们的后代，以及他们的竞争对手，在无数轮的钱权交易的寻租活动中，渐渐意识到公正法制和廉洁政府可以带来的“包容性利益”，促成了社会进步的集体选择。

　　就看今天的发达资本主义世界，也并非廉政和法制的理想天堂。政治权力和商业利益从来就没有分开过。民间企业和利益集团“俘获”立法者和管制官员的方式多种多样。政府高官退休离职后进入私营企业担任要职的事情天天在发生。内阁要员的家庭成员也可以经营各类工商企业。在这样的背景下，虽然政商利益输送的丑闻不时发生，但这些成熟的市场经济国家依然在行政效率和廉洁程度以及法制的有效性方面和那些贪污腐败的穷国有着本质上的不同。

　　其实，和后者相比，发达国家官僚政治体制的根本特点并不是不存在官员利用职权地位寻租的机会，而在于：发达国家的官员可以合法地寻租，而不至于直接与其承担的公共责任相冲突。一位官员在公共服务上的能力和正直素质的表现可以提高他本身的市场价值。这就足以给他本人和家庭间接地带来利益，比如在离开公职以后的就业和名誉含金量。美国克林顿政府的前财长鲁宾，任职前离职后都是金融界大腕，这并不影响他在任内为政府提供优质服务。现任总统布什手下的财政部长奥尼尔，上任前也是铝(资讯 论坛)业大亨。联邦储备局主席格林斯潘虽然操掌国家金融政策，法律却并不禁止他的太太拥有巨额金融证券。在现代市场经济体制下，恪守职责、执法守法，成为大多数官员合乎自身利益的理智选择。追求自身利益的官员寻租行为与实施法纪之间形成了一种良性循环。

　　而在那些落后贫穷的国家，在职官员往往没有通过恪尽职守提供高素质公共服务而寻求自身利益的合法途径，却有大量违法寻租(贪赃枉法)而不受惩罚的机会。中国的情形也差不多：当了大官，在台上一呼百应，可以为所欲为；一旦退休下台，人走茶凉，若是在台上时没有捞一把，难免晚景凄凉。多少一辈子廉洁奉公的干部，在退休前一两年，不忍面临晚年的清苦生活前景，终于加入了贪官行列，被民间戏称为“五十九岁现象”。两年前，当国有企业云南玉溪红塔烟草集团的董事长褚时健被控上贪污法庭时，他的律师辩称：褚时健苦干十几年，将一个小厂规模翻了两番，给烟厂一年创造一亿元收入，自己才得每月694元工资 [[3]]。他“贪”一点，也 “情有可原”啊。

　　水至清则无鱼。中国廉政法制的建设，不能光靠堵、靠禁、靠杀，也不能指望“思想教育”把官员都变成两袖清风的圣人；而要靠利益的疏导，把“流寇”转变成“定居寇”，使官员的个人利益从腐败的根源转化成廉政建设的动力。

　　如何实现这一转化呢？

　　首先，就是建立起这样一种行政官僚体制，使遵纪守法、公正廉洁、恪守职责、表现优秀的官员不仅应当在任内得到相应的薪酬待遇，也应当能够通过多种合法的途径得到市场的回报，只是这些回报须经得起审计稽查。

　　这种体制，也应使官员家属和离职官员的合法商业利益得到法律保障。同时在透明的规范下，把这些利益置于公众的监督和司法的稽查之下。

　　在官员的合法利益得到保障的前提下，如果仍然有人继续滥用行政权力牟取私利、公然触犯刑律和行政法规，当然应当受到坚决查处和惩罚。

　　不过，对于腐败行为的调查追诉，应当根据中国经济改革和法制建设的具体进程，设立明确的赦免期限。这是因为，在中国经济向市场体制转型的过程中，有着太多的行政寻租机会和所谓“灰色收入”地带。在存在大量“制度真空”、法规漏洞的情况下，以权谋私致富的人钻了空子却未必直接违反了当时的法规政策。这些乱帐烂帐，如果都要追究起来，不但剪不断、理还乱，要耗费大量的社会经济资源，而且得不偿失：在改革开放的二十多年中，虽然相当多人先富起来的过程不明不白，中国毕竟是以较小的社会代价实现了资本的原始积累。如今，如果要对这些人的财产再进行一次清查剥夺，只会给法制社会的建立人为地增设重重阻力，甚至造成社会动荡、资本外逃、经济混乱。这在中国实行廉政建设不容忽视的国情。

　　更好的办法是借助中国加入世界贸易组织的契机、全面建设与国际接轨的法制体制，让这些年在资本原始积累过程中先富起来的各色人等都切身感受到：只有建立起廉政和法制秩序，他们的财富才能得到保障、他们的子孙后代才能在长治久安的公正法制环境下享受这些财富。

　　如果能按这条思路来因势利导地建设廉政，就能使政府官员们原先破坏法制的、不受监管的寻租活动，渐渐转化成增强法制的、可监管的寻租活动。使中国的新兴企业家阶层，成为推进廉政建设、增强法制的社会利益代表。这其实是一条发达的市场经济国家已经走过的可行之路。

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