尽快改变思路 分阶段分步骤实施农村金融改革

　　自1996年以来，由于农村金融全面改革进展缓慢，不仅金融机构经营状况没有出现好转、金融风险没有得到根本化解，同时金融服务的供给仍然处在不断萎缩之中。在探索农村金融体系建设的中长期改革任务的同时，尽快制定一些切实可行的、具有渐进改革性质的短期政策，分阶段、分步骤实施农村金融体制改革，以满足农村居民基本金融服务需求，已成为当前一项十分紧迫的工作。

　　一、能满足各方要求的完善方案难以尽快出台，农村金融改革陷入被动

　　相当一段时间以来，一些同志或多或少地存在着一种期望：即通过设计一个能满足各个方面需要的、完善的农村金融改革方案，然后依照方案严格实施，农村金融问题就可以迎刃而解了。几年来，这种思想认识导致我们一直在“等待”一个完善的农村金融改革方案，忽视了通过短期政策不断调试实施渐进改革的可能。这种对农村金融体制改革的复杂性、长期性与渐进性认识上的不足，造成目前农村金融面临进退两难的尴尬局面：

　　(一)改革难在短期内出现决定性的重大突破。

　　1.国有商业银行改革迟迟不能出台，同时农村金融体系重建是一个系统工程，需要整个银行业市场化的配套改革，比如利率、储蓄保险、监管体制等等。虽然按条条来设计改革方案能使问题更能清楚凸显、更具操作性，但也容易形成“单刀突进”的局面，并容易出现忽视整个银行业市场发展的考虑。比如信用社改革的许多问题就涉及到整个银行业体制改革问题，在缺乏其他各种配套改革措施的情况下，全面改造信用社很难在短期内实现。此外，按条条设计农村金融改革也难以从全局出发来考虑整个农村金融体系建设的实际。

　　2、一些改革建议还存在广泛争议。比如信用社产权和治理结构如何设置、如何定性，地方政府如何具体承担信用社的管理责任等等。

　　3.讨论中的信用社改革方案还只是“半拉子”工程。根据设计，信用社组建成农村商业银行的为40个县(市)，实行县一级法人的1000个县(市)，其他1400个县市仍然维持两级法人体制。也就是说将近一半多的信用社并不在这一改革方案的考虑之中，其产权制度如何设置、管理体制怎么办都缺乏明确的政策。但是，不良资产与累积亏损的处理办法却包括了所有的信用社。这样一来，1400个县市维持两级法人体制的信用社，除了可以获得处理不良资产和累积亏损的扶持政策以外，机制和基本制度、体制没有实质性的变化。显然，即使依照目前讨论的改革方案进行实施，假定能够完全取得成功也只能满足部分地区需要。

　　(二)短期政策选择受到改革进展的制约，调整空间有限。

　　在基本制度和体制层面的改革取得实质性进展前，农村金融短期政策可以选择的空间非常有限，能够尽快满足农村金融需要的政策选择不多。

　　从信用社改革的实际情况看，期望近期内设计出能使各方面都满意并适合于各种经济发展水平的完善方案显然不是一种现实的态度。但是，矛盾在于因整个银行业改革进展迟缓，农村金融体制改革只是初露端倪，使得农村短期金融政策调整的空间十分有限。表现在：第一，国有金融部门大规模收缩，且缺乏开展农村信贷活动的激励；第二，信用社因其金融风险未有化解、经营机制没有根本改变，对于农村金融服务独木难支；第三，新的供给主体没有进入的渠道；第四，改革试点面小、试点的项目单一；第五，非正规金融缺乏合法地位，更不在监管部门的视野之内。

　　二、尽快改变思路，通过短期政策不断调试，实施渐进改革是摆脱目前被动局面的有效办法

　　在当前农村金融改革中，应区分哪些是在短期急需解决又有可能解决的问题、哪些是需要逐步通过改革试验、通过制度创新逐渐解决的问题。

　　推进农村金融的渐进改革，采取各种办法尽快增加县域内的信贷供给——这是短期政策需要尽快考虑和解决的问题，对于信用社产权制度、最终属性、民营中小型金融机构的进入、信用社的管理体制、国有商业银行改革等等是属于中长期的、整个银行业改革发展政策所需要考虑的问题，也是从根本上解决农村金融供给主体单一、服务不完善、产权不清、激励不足等问题的中长期措施，而并非短期政策所能够达致的目标。对于中长期的问题可以展开广泛、深入、持久的讨论及逐步的试验和探索，但是对于涉及到农民维持日常生活和年度生产经营、县域内正常经济发展的金融需求却是不能等待，需要短期政策尽快调整予以满足。否则，农民收入增长仍将难以加快，县域经济也难以扼制衰退，县乡财政状况也难有改观。

　　如何解决体制改革与短期政策调整之间的矛盾，是目前短期政策调整的关键。解决这一问题，必须把握三个十分重要的原则：

　　第一，必须打消在短期内、通过设计一个完善的方案来彻底解决解决农村金融问题的预期。这样一来，可以改变大家等待中央出政策的被动局面，改变各级政府等待、观望而不能积极主动进行制度创新的状况。

　　第二，必须充分认识到农村金融改革的渐进性、长期性。要有“打”持久战的充分准备，调动各方面的积极性参与到农村金融改革和制度创新的过程之中。

　　第三，增量改革是渐进的制度演进的重要特征。20年国有企业改革的经验充分说明了增量改革的重要性。八十年代初期，国有部门大约占到GDP的70%，到2000年以后只占到15%左右的比例。如果说在八十年代初国有企业改革所需要支付的成本可能动摇国民经济的根基，而到今天，国民经济对于国有企业改革的承受能力就已经大大增强。这是我们所必须珍视的、宝贵的改革经验。增量改革的原则同样也适用于当前的农村金融体制改革。

　　鉴于上述三个原则，分步骤、分阶段推进农村金融体制改革就成为必然的要求。与此要求相适应，解决体制改革与短期政策调整之间矛盾的一个最好办法就是依据改革的总体目标，把短期政策的调整纳入到中长期改革计划之中，把农村金融体制改革的渐进过程分解到不同阶段的短期政策的调试过程之中，通过各阶段不同步骤、持续不断的政策调整和试验，逐步达到建立完善的、自我可持续发展的农村金融体系的目标。

　　三、近期政策调整的建议

　　短期政策调整的方式主要有二：一是基于农村金融市场自我可持续发展的中长期目标，逐步解除隶属于计划经济体制的各种限制，二是进行多样化的改革试验。可以首先制定出农村金融改革的五年或者十年的规划，确定不同阶段的改革目标和任务，将众多的改革和农村金融市场发展的项目列入年度政策调整的计划之中，分别在不同年度、不同地区进行各种改革和发展项目的试点。

　　由于新的供给主体短期内难以进入农村金融市场并迅速发挥作用，因此依据现有的供给主体，分不同地区实施不同的短期政策调整和改革试验计划是必须把握的重要原则。近期来看，东部发达地区最为紧迫的问题是如何依据其经济发展的实际需要，解除各种政策限制、逐步发育完善的、具有竞争性的农村金融市场；对于中部地区来说，增加日常生产经营活动的基本金融服务供给是短期政策调整和改革措施要尽快找出解决办法的问题；对于西部地区来说，加快政策银行的改革，恢复政策银行的职能是一项较为重要的工作。

　　这样一种改革思路和原则不仅解决了改革方案迟迟不能出台、短期政策调整空间不大的矛盾，同时也可以暂时放弃和搁置关于产权、管理体制设置、信用社风险化解等各种尚存争议的问题。统一思想和认识，调动资源把目前能够办到的事情尽可能办好，把有风险、但却可以控制在一定范围的事情进行试点，这可能是解决当前农村金融问题的更为现实的态度。

　　近期内，建议在不同地区进行短期政策调整和改革试验的内容包括：

　　(一)东部地区：重点是放松管制，充分发挥商业银行的作用，逐步建立竞争充分、机制完善、监管有效的农村金融市场。

　　1.解除对国有商业银行简单依照行政级别确定其各种权限的限制，给予县域内基层机构更大的权限，依照经济规模、金融风险状况等标准重新考虑管理体系的设立，以建立符合市场要求的经营管理体系。

　　2.根据经济发展的实际，逐步将符合条件和标准的农村信用社改造成为地方股份制商业银行。不良资产较低、县域经济规模大的地区可以以县为单位直接改制成为地方商业银行，经济规模不足以建立县级地方商业银行的可以在两个或三个县合并建立，同时也可以考虑地市一级将信用社改制成为股份制商业银行。中央政府依据这些信用社资产状况，适当给予一定的政策扶持。

　　3.借助银监会的建立，探索有效的符合农村金融市场发展要求的银行监管体制。在建立农村股份制商业银行的地区，应探索地方政府监管体系建立和地方金融风险防范基金设立的可能模式。中央政府可以赋予这些进行改革试验的地区更大的权限，进行多样化的探索。

　　4、利率市场化试点。发达地区贷款利率放开不一定会推动利率大幅度上涨，资金的富裕，可能推动往下降。而放开利率后，可使银行应用利率工具调整风险分布。由于产权问题没有解决，目前情况下放开存款利率应慎重，避免导致恶性竞争，造成农村金融市场失范。

　　5、同时进行储蓄保险、设立地方金融管理局等项目的改革试验。具体实施方案可由地方政府设计，报有关部门批准。

　　(二)中部地区：采取激励手段，增加基本金融服务的供给，减缓金融风险。

　　对中部地区来说，小额信贷和利率浮动是近期可以灵活运用的两个重要政策工具。如何结合应用这两个工具，在逐步增强农村金融体系可持续发展能力的同时，逐步扩大农村金融资源的供给。

　　1.小额信贷的调整政策。

　　(1)强化信用社储蓄动员能力，扩大资金来源渠道保证信用社有钱可贷。包括三个方面：第一，鼓励基层信用社搞好服务，扩大储蓄来源，逐步取消对信用社一些行政事业单位不允许在信用社开户的限制。第二，大幅度增加人民银行再贷款，在贷款分配要向经营困难和不良资产大的基层信用社倾斜。第三，邮政储蓄资金直接转存信用社，利差仍由中央政府予以补贴。

　　(2)控制贷款风险，保证贷款安全。进行各种小额信贷管理制度建设的试验，在贷款风险评估、贷款项目评估等环节逐步建立完善的制度。由于小额信贷一般均为信用贷款，因此信用保障十分重要，除了目前信用证制度外，也可以进行农民的联保、互保、担保、土地使用权抵押等等提高信用保障的制度建设试验。比如村组内部可以划分不同贷款小组，由村民自由组合，每个信贷小组由村民选举信贷管理员，由信贷管理员作为信用社信贷员之间联系的桥梁，这样一来不仅降低了信用社的运行成本和风险控制成本，同时也可以利用传统农村社区中的各种非正规制度和组织资源来实施贷款控制。

　　(3)根据不同地区实际情况，下放决定小额信贷规模最高标准的权利。并根据实施和还款情况，逐步扩大规模标准。监管部门只确定小额贷款最高上限，并确定扩大规模的基本标准和程序。比如，贷款本息回收标准、资金使用效率标准、效益标准、不良资产比率等。

　　我们建议，监管部门可以将1000-50万元的贷款均定义为为小额信贷，具体标准由省一级自行确定，报监管部门批准。而基层机构实施的贷款标准则由各县报省一级批准。鉴于中部地区，微中小型工商企业发展的的要求十分迫切，因此对是否是农业项目不予限制。刚开始实施的地区可以限制在较小规模，比如，3000-5000或5000-10000等。依据相关标准和程序，达到一定水平的基层机构可自动获得更高一级贷款规模的审批权。

　　(4)采取激励政策鼓励发放小额信贷。

　　l 营业税和所得税减免。

　　l 对如期还款的客户，实施包括利率返还、获得更大贷款额的授信、下期贷款的利率减让等等措施。

　　l 贷款业绩与职员的直接收益相联系。

　　(5)逐步探索中部地区信用社的新监管标准，改变以商业银行的法规来监管信用社的做法，试点农村金融市场的新的监管模式。

　　2.解除对农业银行县支行只负责工商业贷款的限制，鼓励其进入小额信贷领域。在县域内缺乏基层机构的农业银行县支行可以委托信用社进行小额信贷进行放款。而所有商业银行的基层机构开展小额信贷，将享受与信用社同样的政策。

　　3.中央应提供一定的财力支持，要求基层政府大力协助县域内的信贷机构进行县域内居民信用登记和信用证发放工作，建立完善的信用咨询系统，确立良好的信用环境。

　　4.取消人民银行再贷款的利率补贴，扩大贷款利率浮动范围，并增加利率市场化改革的地区。

　　(1)鉴于农村地区资金短缺，储蓄成本、贷款和管理成本都较高的情况，应扩大贷款利率浮动范围，同时将利率调整的决定权限下放到省一级人民政府，监管部门只负责确定最高上限。根据世界银行的研究表明：要实现农村金融机构的可持续发展，利率就必须要能够覆盖储蓄和贷款的管理成本、行政成本、违约成本、机会成本等，大多数的发展中国家农村贷款的利率应该在15-22%左右才能够覆盖所有上述成本。我国一些个案研究也表明，反映资金市场价格的民间借贷利率也基本上达到了这样的水平。

　　(2)允许县域内从事小额信贷业务的所有金融机构进行同样的贷款利率浮动。

　　(3)在进行放开贷款利率的试验地区，取消人民银行再贷款以2-3%/年的补贴利率供给资金，应以与其他商业银行相同的再贷款利率予以供给，逐步增强信用社自我可持续性发展的能力。

　　(三)贫困地区：恢复和完善政策性银行的职能。

　　(1)在西部地区选一个省，进行恢复农业发展银行政策职能的改革试验。试验内容包括：农业银行退出政策性领域，返还扶贫等政策性贷款职能给农业发展银行；将信用社作为农业发展银行的基层机构，履行政策性职能；农业发展银行的资金来源通过储蓄为主，中央银行再贷款为辅。

　　(2)鼓励农业发展银行动员储蓄资源，在完成其他政策性任务的同时，也可以开展小额贷款，并享受与信用社同样的政策。

　　(3)增加政府公共投入，强化贫困地区金融机构能力建设、人员培训。

　　(4)探索贫困地区金融市场不发达的情况下，储蓄动员、信贷管理、风险控制、利率决定等经营管理创新，推动不发达地区金融市场的快速发展。

　　(5)应大幅度降低不发达地区政策银行进行信贷活动的成本，减少资产评估、财产登记、法律诉讼等费用，此类费用可由政府补贴给相关部门。

　　(6)其他商业银行根据自己的需要，自行确定在不发达地区机构的调整和开设。