当前农村信用合作社改革的几个问题

　　一、当前信用社面临的突出问题

　　目前信用社面临的最为紧迫的问题是三个方面：

　　1、金融风险日渐累积，且缺乏迅速遏制的办法。2001年底，信用社不良贷款5290亿元，占贷款总额的44%，其中呆滞和呆帐贷款分别占31%和8%，当年全国46%的信用社亏损， 亏损额167亿元，历年累计亏损挂帐1232亿元。如果预计呆滞贷款50%在未来会变为呆帐贷款(实际情况可能比这一比例更高)，那么不良资产与累计亏损的数额大约在4000亿元左右。

　　2、产权不清、体制不顺是信用社难以从根本上改善其经营状况的重要原因。如何界定信用社的产权制度及其性质，是信用社改革面临的首要问题和基础性的环节。目前，信用社已经不具备成为合作金融组织的条件。建立真正属于农民自己的合作金融组织不仅需要逐步完善有关的法律法规体系，还需要充分竞争和完善的资本市场作为依托及其他更加复杂的制度条件，因此合作金融的真正建立和发育当是中国农村一项长期的目标和任务。

　　信用社脱离农业银行以后，产权问题始终没有从根本上得到解决，因此解决管理体制问题和扶持政策也无从谈起，造成信用社的金融风险的化解和经营管理改善缺乏坚实的制度基础。

　　3、满足农村居民的基本金融服务，信用社已独木难支。农村信用社以占全部金融机构12%左右的储蓄存款余额支撑着60-70%的农业贷款和70-75%的乡镇企业贷款。从整个农村经济发展的要求来看，仅仅依靠信用社已无法满足农村日益多样化的金融需求，还需要对其他的金融机构进行改革，同时发展新的金融服务组织形式，逐步建立和完善整个农村金融体系。

　　二、已经实施的改革试点及其评价

　　农村信用社的改革进行了几个方面的试点：一是在北京、天津、海南、宁夏等五个省市实行建立省级联社的试点，二是在四川、浙江等五省试行建立地市联社和省级信用合作协会(作为信用社的行业管理机构)，三是经国务院批准，江苏省进行了建立县一级法人，乡信用社作为其分支机构的改革试验。同时张家港、常熟、江阴三个地级市进行了农村股份制商业银行的试点。四是人民银行在8个县开展了信用社利率放开的改革试验。

　　上述改革试点基本是在恢复和重建合作金融体系的指导思想下进行的，除江苏省的改革以外，都没有触及信用社的产权制度问题。但是，信用社的产权问题是所有政策和管理体制设置的基础和前提。依照不触及产权制度而重建农村合作金融体系的改革思想，管理体制的重新设计、历史亏损和不良资产的处理就会失去依据和标准。而不能明确亏损和不良资产处理政策的标准及重建管理体系的依据，改善农村信用社的经营状况和逐步化解金融风险的目标就难以真正实现。这几年来的实践表明，仅仅在管理体制层面进行调整，难以从根本上解决信用社面临的诸种难题。在产权制度不明晰、财产责任不清楚的情况下，中央政府无法确定是否或如何给予相应的政策扶持。因为产权不清，财产使用的后果就缺乏最终责任人。在这种情况下，中央政府投入大量资金虽然可以解决信用社暂时的经营困难，但却难以保证信用社就此之后就可以形成良性循环、可持续发展的机制，中央政府也可以自此就免除其存款保险人与全部金融风险最终承担者的责任。

　　四、当前改革应予关注的几个问题

　　对于信用社改革，在一些重大问题上各个层面的分歧还比较大。应在考虑改革方案时予以关注。

　　1、进一步明确信用社改革的目标。根据各个地区的实际情况，逐步满足多样化的农村金融需求是信用社改革的根本目标，而暂时解决信用社的经营困难，处理目前的累计亏损和不良资产只应是阶段性目标。由于地区的差异，强调统一的管理模式或必须是什么样的所有制形式，显然不是一种符合实际的改革思路。

　　2、管理体制及监管模式的确立问题。信用社的监管体制如何设置，是改革中的一大难题。建立全国统一的联社管理体制是一种集聚风险的制度设计。继续保持3.8万家产权独立的信用社由中央银行监管并负责业务管理、指导也不现实。

　　既然设立全国联社体制存在障碍，中央银行集中担负监管和业务管理又面临各种实际困难，那么地方政府承担信用社经营管理和部分监管责任显然就成了信用社改革的题中之义。如何建立地方金融管理及监管体系，确立中央与地方即统一又分散、各负其责的金融监管体系，又不仅仅只是信用社改革所能够解决的问题，这将涉及整个银行业监管体系的改革及银行业自身如何重组的问题。比如国有商业银行是否拆分和如何拆分、中小型银行的发展、现有地方商业银行的管理和监管问题、储蓄保险制度的建立等等。

　　如果把地方建立管理和监管机构仅限定在对信用社实施管理和监管，显然这并不是一种建立地方金融管理体系的考虑，而是一种暂时摆脱风险和负担的权益之计。并且依照现有的改革思路，将管理信用社的权限限定在省一级政府，不仅操作上面临实际困难，也难以使各级政府真正担负起信用社的管理指导和风险分担的责任。

　　“地方金融”已经成为我们经济生活中不可回避的现实问题，因此适时地提出地方金融管理与监管体系建设问题已经成为当前金融改革的一项重要内容。地方政府不仅对辖区内的金融体系的安全和稳定“守土有责”，建立地方金融管理和监管体系也体现了实事求是和因地制宜的改革方针。因此，信用社的地方管理问题并不是简单的下放管理和监管权限的问题，而是涉及到整个银行业的改革战略和制度创新的问题。

　　3、要求地方政府担负管理和监管责任，信用社改革应采取分散决策。中央政府不可能永远担当信用社经营风险最终责任人和存款保险人的角色。近来，不少改革建议都提出了要求地方政府承担管理信用社责任的问题。但是如果信用社改革始终采取中央制定统一方案，地方政府负责实施的模式，显然不符合权利与义务对等的原则。分散风险应该与分散决策相结合，只是分散风险而不分散决策，难以真正达到风险分散的目的。

　　4、地方政府承担地方金融机构的管理和监管职责应以储蓄保险体系或金融风险防范基金的建立为前提。与地方金融管理体系建设相配合的一条重要措施是：应尽快建立多层次存款保险制度和金融风险防范基金，以降低和分散中央银行(其实是中央财政)所担负的银行机构的全部风险。

　　5、对信用社的扶持和经营限制应予权衡。这包括现有不良资产、累积亏损的处理政策和未来扶持政策两个方面。

　　地方政府要负担起信用社未来的管理和监管责任，一个基本的前提是：过去的不良资产和累积亏损如何解决。中央政府必须对当前信用社近4000亿元的累积亏损和呆坏帐提出有效的解决办法，地方政府才具备改革信用社、建立新的管理和监管体系的基础。现有的改革方案中对此已经提出了一些解决的办法，比如通过中央财政逐年补贴、给予税收优惠、中央银行给予再贷款等等手段都应是值得考虑的。在实施过程中还应依据各省市自治区的实际情况分步实施，可以采取对不同的改革模式、不同的经济发展水平采取不同的政策和不同的扶持措施。

　　政府对于未来信用社的经营是否要给予政策扶持，各个方面的意见分歧较大。一些同志认为市场经济条件下，所有的金融机构应该处于同等的竞争地位，政府不应予以扶持。我们同意信用社在机制改革完善之后应该具备可持续发展的能力。但是，信用社在目前的经营活动中还受到各种限制。比如监管的时候完全依照商业银行的法规进行管理，但在业务开展方面却又无法享有一般商业银行的待遇。像金融工具应用的限制、只能给农户农业生产贷款的经营范围的限制等。一些行政事业机构下发文件明确规定不允许其基层机构将资金存于信用社，也不允许委托信用社进行代管、代收、代付等业务。此外，信用社地处乡村地区，经营活动具有金额小、活动半径大、经营成本高的特点，而信用社的资金来源中个人储蓄一般要占到60-70%或者更高，因此其资金成本也高于其他的商业银行。

　　除了上述的限制和信用社自身利益的经营特点，未来政府是否对信用社给予政策扶持还取决于其产权制度如何重构、如何定性、管理体制如何设置等问题。但是，需要明确的是：如果不对信用社经营进行补贴，那么在监管和经营管理方面就应取消其已经设定的各种限制，并应根据其特殊的经营环境给予更为灵活的利率决定条件及储蓄动员的空间。如果鉴于部分地区信用社的实际状况而必须对其经营活动进行一定限制，那么政府就应该给予相应的政策扶持，否则，这些限制会成为一些信用社的借口，使其不愿意为农村经济发展提供优质、有效的服务。否则将会影响信用社动员资源为“三农”服务的积极性，使其在竞争中失去可持续发展的条件。

　　6、应逐步扩大贷款利率自由化改革的试验。灵活的利率政策才能使各种金融产品成为市场交易活动中真正的商品。在改革试验过程中应允许并鼓励国有商业银行参与贷款利率自由化的试验，只要国有商业银行愿意参与到对农户和农业生产的贷款之中，也允许其利率依据资金供求状况浮动。

　　7、信用社改革应与整个农村金融体系建设相配套。就目前农村发展的金融需求来看，仅仅是信用社还难以独立支撑。满足农村经济发展的多样化的金融需求，需要多样化的服务供给组织。因此，认为只要解决了农村信用社的问题，农村金融问题就可以迎刃而解是一种过于简单的政策思路。况且，信用社问题的彻底解决还将受到整个银行业和监管体系改革的影响。

　　尽快改革农业银行，恢复农业发展银行的政策性功能，允许非国有资本进入银行业及发展中小型商业银行，提供其他的激励政策鼓励其他商业银行为农村发展服务已经成为与信用社改革同样紧迫的任务。