关于农村信用社及农村金融体制改革的若干设想

　　农村信用社的改革目前正在进行几个方面的试点：一是在北京、天津、海南、宁夏等五个省市实行建立省级联社的试点，二是在四川、浙江等五省试行建立地市联社和省级信用合作协会(作为信用社的行业管理机构)，三是经国务院批准，江苏省正在进行取消乡信用社的法人资格，在县一级仅设立县联社一个法人，乡信用社作为其分支机构的改革试验。

　　信用社在脱离农业银行之后，管理体制如何设计和历史亏损、不良资产处理的政策 问题如何解决成为化解其风险的首要环节。正如一些地方上的同志所反映的那样：“信用社是人行领导重监管，地方党政怕沾染，行业管理又太软”。从近两年各地区实践的情况来看，我们认为在目前潜在的总体金融风险较大、农村经济以小规模经营为主、全国各地区经济发展水平差异极大、农民素质普遍教低的情况下，建立完善的、农民自己的、符合中国实际的合作金融体系将是一个相当长的过程，不仅需要逐步完善有关的法律法规体系，还需要充分竞争和完善的资本市场作为依托和其他更加复杂的制度条件和金融工具的利用，因此合作金融的真正发育建立当是中国农村一项长期的目标和任务。

　　从目前的情况看来，信用社改革中最为迫切和最需要解决的问题并不是如何恢复其合作金融性质的问题，最为紧迫的任务是如何尽可能快地扼制和化解金融风险及更好地为三农服务的问题。而要解决上述两个问题我们就必须把信用社的问题与整个农村金融的问题联系起来进行考虑。如果单纯考虑农村信用社的改革问题不仅难以把信用社的问题从根本上给予解决，而且整个农村金融体系仍然无法得以重构。因此我们建议应该把信用社改革纳入整个农村金融体制改革的框架之内来予以周全考虑解决。

　　我们认为在当前考虑整个农村金融体制的框架设计中，必须坚持两个基本前提和两个重要原则。基本前提是：第一，整个农村金融体系的改革必须以避免更大的金融风险为前提。这将包含两个方面的内容，一是农村中所有的金融组织机构必须规范化设立，不能再让类似于农村合作基金会的未经审批的金融活动重新出现，二是除加强人民银行的宏观监管外，必须要有成系统的和组织严密的金融机构提供金融服务，同时还必须具有组织严密的且强有力的自律体系。正规的、成体系的金融组织在目前的情况下是防范和化解金融风险的重要保障，因此如何发挥现有的国有商业银行作用，改善他们的服务是一个十分重要的内容。第二，必须将改善对“三农”的服务作为改革的重要目标，必须能够尽可能地贴近农民，不能因为经济效益而使所有的金融机构统统向非农领域转移。两个基本原则是：第一，必须根据各个地区经济发展的实际水平来考虑整个农村金融体系的设立框架；第二，必须为农村经济长期的发展、未来制度的进一步调整和改革及新制度的发育提供空间和奠定必要的基础。

　　当前整个农村金融体系的问题是：体系紊乱，功能错位。目前在县一级工、农、商、建、中加上农发行和邮政储蓄银行几乎都建有机构，而这些机构为了生存都在通过各种方式来竞争有限的农村储蓄资源。但是在多数的县各专业银行近年来只有很少甚至根本就没有发放贷款的权利，甚至邮政储蓄银行干脆就打着“只存款不放款，没有风险”的口号在农村吸储。据我们的调查，1999年末四川省邛莱市全年新增贷款为1.6亿元，而农村信用社的新增贷款就达到1.4亿元，占到全部新增贷款的87.5%。大量的农村储蓄存款吸收到非农部门运用，大大减少了县域经济发展的资金来源。更应值得注意的问题是由于金融统计无法以县级的存贷情况来进行反映，因此县及县以下存大于贷的总量情况还无法得到准确的了解。此外农业发展银行不支持农村的政策性开发和建设，农业银行不支持农业的情况更是比比皆是。因此不尽快对农村整个金融体系进行改革，农村经济和涉及最大多数人口的县域经济的发展将会受到严重制约，更需要注意的是，在农村金融需求无法得到充分满足的情况下，我们就难以杜绝类似于农村合作基金会之类的金融活动重新出现。

　　为此，我们建议应该依据各个地区经济发展的不同水平，重新构造整个农村金融系统：

　　1、在经济最为发达、商业最活跃的发达地区将信用社直接改造成服务于农村经济发展的股份制商业银行或合作银行，作为地方金融机构予以管理和监管，未来体制的变革将参照城市商业银行体系进行调整。由于经济发达地区工业化程度高、农业所占的比例和农业对资金需求的数量都比较小，因此继续采用原有的合作金融模式不仅无法满足其经济发展的需要，而且还在相当程度上制约着这些地区信用社更快发展的步伐。由于这些地区经济发展快，企业及个人的资本积累都已经达到了相当的规模，经济活动的流量也已经达到了相当的规模，具备将目前的合作金融直接改造成为地方股份制商业银行的条件。

　　必须说明的是，对于信用社转变成为股份制商业银行的审批需要建立极其严格的审批程序和标准，不能省省都搞，建议在前期不能超过100个县。

　　2、对于广大的中部地区可以分成两大部分来进行考虑。第一，是对于粮棉主产区、农业发展银行业务量大的县(市)，撤消县联社将信用社直接并入农业发展银行作为农业发展银行的基层网点，农民股份作为个人股份加入国家政策银行。成立与原发展银行资金和业务完全划分开而主要为农村种养业、小型加工、运输及商业流通服务的信贷业务部。同时将原有的农业银行所有的农业综合开发、扶贫等政策性业务重新划归农业发展银行，由信用社组建的信贷业务部来进行代理经营和管理。由于上述业务在相当程度上是具有扶持粮棉油大宗农产品(资讯 行情 论坛)的收购、生产、粗加工和运输、流通，因此具有相当强的政策性，它们基本不与政策性银行的职能定位相冲突。农业银行则在这些地区作为独立的商业银行运作。这样一来的好处是解决了这些地区信用社缺乏系统管理而风险较大的缺陷，同时也为农业发展银行有效的政策性金融服务提供了坚强的组织体系保障。

　　第二，对于非粮棉生产的县(市)则可将信用社并入农业银行，主要支持这类地区众多的商品农产品的生产。在这些县(市)可考虑撤消农业发展银行，而由农业银行代行政策性银行的职能，而政策性职能的业务指导和管理仍由农业发展银行总行予以实施。在这样的地区，信用社并入农业银行的好处是：(1)、这些县市比粮棉穷县具有更好的经济发展条件，具备进一步发展商品农产品生产的条件，也具备承受商业金融的能力。(2)、农业银行与信用社相近的业务范围、职能定位可以具有相得益彰的好处。(3)、农业银行在不增加机构、人员的情况下利用信用社的机构网点可以更加便利地为三农提供优质服务。(4)、这是解决这些地区信用社问题成本最低、方法最简单的办法。这些地区行社合并还在相当程度上解决了县联社权利过大而又缺乏约束的问题。农业银行一级法人的制度和严密的组织机构可以有效地控制和化解金融风险。农业银行更为规范的管理和更高的人员素质也有利于信用社更加安全、有效地开展其金融活动。

　　此类地区应该以农业银行体系为主体，但在有关合作金融的法规制定出台后，有条件的地方通过规范化也可以继续鼓励和支持真正意义上的合作金融的发展。当这部分合作金融发展起来后，应该给予更多的优惠政策并严格限定其服务的地域范围。同时还必须解决相应的合作金融发展的政策、法律问题及防范金融风险的手段与制度保障的问题。

　　3、对于贫困和落后地区，由于其经济发展水平过低，合作金融和商业金融都难以立足生存，而且其投资环境不好、基础设施差等也使得信贷风险远远高于其他地区。四川省的甘孜、阿坝、凉山三个地市州面积占到全省的62%，而人口却仅占全省的5.8%。在这些地区的信用社许多是1人—3人的社，一个县的存款常常也就在100万元左右。以甘孜州为例全州15万平方公里，15个县，仅有80万人口，全州信用社存款仅有2亿多元。平均一个县才仅有1000多万的存款。如果再平均到每个基层信用社，其存款额就可想而知了。按照人民银行的要求，一般每个信用社至少应该有5个人。不发达地区即使以最低的人工费用、最少的行政费用支出计算，每一个信用社职工至少也需要50万规模的存款才能够达到其营业费用的需要。而在这些地区很少有能够达到这种最低标准的要求的。在这些地区如果合作金融和商业金融同时都搞，恐怕都是难以为继的。这样的情况在宁夏、甘肃、新疆、云南、贵州等省可能都是非常普遍的，甚至可能更加严重。我们认为，在这些地区商业和合作金融应逐步退出，只保留政策性金融。可以考虑在县一级联社的基础上通过对信用社的大规模撤并，组建或并入农业发展银行，也即由农民和政府合股建立政策性银行，其职能基本定位于：(1)、生态改善、环境保护相关的水土工程建设等基础设施和开发性项目的投入，(2)、满足农民基本的农业生产和生活的需求，(3)、进行扶贫开发的扶持。

　　上述设想可以概括为“两线和两点的农村金融体系”。两线是指由农业银行和发展银行分别组成的、成系统的、组织严密的、由国家控股的金融体系。两点是指由股份制商业银行和部分合作金融组成的地方农村金融机构，这些地方金融机构可以遵循各地区经济发展的不同需要来满足不同类型的金融需求。

　　整个设计框架的好处是：第一，解决信用社问题的成本最低。在不增加机构、人员的情况下可以迅速扼制信用社经营滑坡和资产质量急速下降的态势；第二，建立在依据各个地区不同发展水平上来发展农村金融的构架体系，真正体现了因地制宜，分类指导的原则；同时由使得当前农村中所有的涉农金融机构能够真正贴近农民，并有效地为三农提供服务。第三，不仅没有打破1996年国务院关于农村金融体制改革的基本设想框架，而且是在真正的意义上实现了政策、商业、合作金融分而治之，各行其是的原则。使得各种金融类型能够根据不同的金融需求而充分发挥其各自的优势而同时又能够较好地防范和化解金融风险，并从根本上解决信用社当前所面临的迫切需要解决的亏损严重、资产质量大幅度下降的难题。第四，为未来金融体制调整和发育新的金融组织留下了充分的空间。

　　需要明确指出的是，实施上述设想的一个根本前提是中央政府必须对当前信用社862.1亿元的累积亏损、366.32亿元的呆帐及一半以上的资不抵债的信用社(资不抵债金额达到857.88亿元)提出有效的解决政策。我们认为可以通过中央财政逐年补贴、给予税收优惠、中央银行给予再贷款等等手段予以解决，没有这些政策措施的配套，真正实施上述设想是困难的。

　　上述的设想还不近完善，具体的实施方案的设计还需要进一步进行研究和讨论。但是，从我国农村发展的实际情况和金融市场发育的实际及现有的金融体制框架来看，金融机构经营的层次越低，蕴藏的金融风险就越大。层次越低行政干可能会预多、识别市场风险的能力更差、人员素质和经营管理水平也会越差，自然资金运用的效果也将会越差。因此，在考虑我国农村金融体系构架时必须从实际出发，依据不同地区的发展水平来选择不同的金融制度安排的类型，只有这样才能够在幅员如此辽阔的地域范围内尽可能地满足极其复杂和多样化的金融需求。同时，在我国农村目前发展情况看，系统性金融为主，地方性金融为辅将会是相当一个时期内所需要遵循的重要原则。