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金融改革与政企分开

http://finance.sina.com.cn 2004年07月28日 15:57 中评网

  中国经济改革已经步入攻坚阶段。我们面对的一块硬骨头就是金融体制改革。许多学者主张尽快开放民营银行,而另外一些人主张通过引入民营资本实现基层金融机构的股份制改造。显然,两条途径的改革主体是不同的。新建民营银行的主体是愿意进入金融行业的民营企业家,而改造现有基层金融机构的主体是谁呢?如果是由民营企业家挑头改造现有的基层金融机构,改革成功的概率比较高。如果仍然是由政府有关机构,或者原有的基层金融机构负责,那么改革将遇到一个问题--能否实现政 企分开?

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  在改造基层金融机构的问题上,各级政府和金融监管部门处于两难境地。由于多数基层金融机构缺乏合格的金融人才,产权不清晰,如果放手让这些机构的管理人员主持改革,极易产生国有资产流失,贪污腐败的弊病,如果由政府(和金融监管部门)主持改革,又难以实现政企分开。显然,除了个别特例之外,由政府主导的改革很难做到政企分开。这样的改革即使在短期内取得一定成果,也很难持久。

  政企分开是国有企业改革的要害,同样也是金融改革成败的关键。在1995年7月,我作为中国留美经济学会会长和上海社会科学院,浦东经济发展研究院的朋友们一起在上海组织了“关于国有企业经济改革”国际经济研讨会。在这次会议上原中国社会科学院副院长刘吉讲演的题目就是“政企分开,政企分开,政企分开”。他一连串用了三个“政企分开”来强调其重要性。他的讲话给了国内外的学者很大的鼓舞和启发。

  刘吉指出:“政企不分是计划经济体制的本质和要害。要建立社会主义市场经济体制,必须实行政企分开,舍此没有它途”。“政企不分是当代中国一切矛盾的焦点,政企分开是打开种种‘老大难’锈锁的第一把钥匙”。

  “是先从每个单元要素改革开始,最后完成政企分开呢,还是断然政企分开,然后展开每个单元要素改革?“两个途径都可以实现政企分开,问题在于条件和领导者决策。第一个途径的好处是一个渐进过程,阻力较小,社会振荡较少。但是,每个单元要素改革的推进必然要受到旧的政企不分体制的系统制约,可谓步步维艰。或者不知不觉被拉回老路,甚至行不通还得改回来。即使一两个单元改成了,而整个大系统未变。在初期,一时难以看出显效;在中期,两种体制‘双轨’对抗,效益可能反而下降。最后,改革就可能消没在‘渐进’过程中,或者中途夭折。这个途径关键在于领导者的清醒和韧性。领导者始终如一地认定政企分开的方向,一切单元要素的改革措施均以达到这个目标作为检验的准绳:凡是有利于逼近这个目标的措施都坚决实行,加速实行,凡不利于甚至背离这个目标的措施都坚决不干。如此锲而不舍,毫不动摇地一步一步推进,直到实现政企分开这一目标。第二个途径的好处是首先改变大系统,断然政企分开,从而可以势如破竹地全面推进各子系统和单元要素相应的改革。没有旧体制的制约,改革可以加速。新体制一开始就起作用,改革的效益也及时见效。这个途径的先决条件在于方方面面求的共识。否则振动大,有些方面甚至可能改得南辕北辙。经过十几年‘渐进’改革的实践,大家对政企分开已有足够的共识,现在关键是领导者决策的魄力了”(参见徐滇庆、文贯中主编,《中国国有企业改革》,中国经济出版社,1996年,第32页)。

  刘吉指出了实现政企分开的两条途径,特别强调,凡是有利于政企分开的措施都坚决实行,加速实行,凡不利于甚至背离这个目标的措施都坚决不干。在当前的金融改革中,推进民营银行试点有利于金融领域的政企分开,应当加速实行。

  早在2002年央行就允许民间资本进入基层金融机构,鼓励实现金融机构的产权多元化。可是,时至今日,改革进展非常有限。在改革中实现了政企分开的基层金融机构寥若晨星。这又一次证明了国家所有制下的企业家不可能定理。

  早在1986年,张维迎教授在“企业家与所有制”一文中指出,“经营者代表财产所有制,对所有者负责。如果企业属于经营者本人所有,经营者就代表自己,对自己负责;如果企业属于股东所有,经营者就代表股东,对股东负责;如果企业属于国家,经营者就得代表国家,对国家负责。在第一种情况下,不存在什么‘不负责任’的可能性,因为‘自己总会关心自己’,这是一个理性人的基本行为规则。但在后两种情况下,却蕴藏着某种‘不负责任’的可能性。要保证一个人对他人的财产负责,就必须有一个‘保证手段’。我已经指出,在股份企业下,这个‘保证手段’就是董事会对经营者的指派、监督、控制,以及股票市场。所以,在股份制下,经营者不负责任的可能性一般不会变成现实。那么,在国家所有制下,这个‘保证手段’又是什么呢?显然只能是国家对经营者的指派、监督、控制…。而且,由于在国有制下,缺乏股票市场这个制约机制,国家对经营者的直接制约就要比股份制下董事会对经营者的直接制约更为严格。但是,国家本身只是一个抽象,它是由大大小小的政府部门所组成,它对经营者的指派、监督、控制只能通过某个主管部门来新行使。所以说,经营者对国家负责,也就是对主管部门负责;在国家所有制下,政企不可能真正分开。假使硬要政企分开,取消主管部门,由谁来行使所有权只能呢?如果没有行使所有权的机关,所谓经营者对国家负责,就只能是一句空话。”(参见张维迎,《企业理论与中国企业改革》,1999年,北京大学出版社,第15页)。

  在目前国有商业银行居于垄断地位的外部环境下,国有商业银行不可能真正做到政企分开,因此,需要对国有银行的产权结构进行改革。同样,在改造基层金融机构的过程中,采取吸收部分外部股东的办法也难以实现政企分开。倘若不能做到政企分开,那么改革很可能流于形式,换汤不换药。在金融改革遇阻的情况下,为什么不能换个思路,考虑一下将新建民营银行作为改革的突破口?

                                 






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