公民房地产权利深陷公共利益困局

　　近日，“北京大学人民代表大会与议会研究中心”第十六次季度论坛“修宪后如何保护私有财产”研讨会在北京钓鱼台前门宾馆举行。中国社会科学院法学研究所、中国政法大学宪政研究所、北京大学法学院、国家法官学院等单位的法学专家从一些典型案例入手，就修宪后如何建立有效的制度切实保护公民的私有财产特别是房地产权利问题进行了深入探讨。

　　本报4月21日的报道《165栋私人别墅遭遇“公共利益”之劫》——广州大学城以公 共利益的名义使享誉中外的广州小谷围艺术村面临被强制拆迁的命运，成为此次研讨会上专家们案头的研究材料，如何认定和处理拆迁中的公共利益问题成为大家关注的焦点。

　　不是少数人或少数集团的利益

　　姜明安(北京大学法学院教授)：公民私有财产的保护是宪法的一个重要问题。国家对公民私有财产的征收征用必须遵守一定的规则：

　　第一，公共利益需要。何谓公共利益，各国都没有确切的界定，各国宪法也很少规定得非常清楚。一般而言，需要执法机关或司法机关根据时间、地点、条件来确定。国外通常是通过判例来界定的，之所以没有出现像中国这样对公共利益存在较大的争议，是因为：

　　(1)存在法律共同体，律师、法官等群体对一些基本概念存在共同的话语和意识；(2)法官、律师、司法者有很高的素质，能够做到原则性和灵活性的结合；(3)具有一套制约机制，使得执法者、法官很难滥用权力。

　　还有一些国家或地区对公共利益进行了列举性的规定，例如中国台湾，列了9种情况：修建高速公路、办公大楼等，但它也不可能列举完，还有兜底的规定。有些国家既规定了属于公共利益的范畴，也规定了不能列入公共利益的内容。

　　缺乏具体规定的保障，我国宪法关于私产保护的条款很可能落空。在我国必须明确，公共利益第一必须是绝大多数人或全体人的利益，而不能是少数人或少数集团的利益；第二必须涉及与公共物品有关的事项，由公权力介入，不能通过市场解决。如建大学城是否符合广州人民中绝大多数人的利益，是否必须由政府介入而不能由市场加以解决，这需要具体的论证。

　　第二，宪法规定是“可以”而不是必须征收、征用私有财产。既然是“可以”，就可能存在很多种方案，应选择最优方案。在国外，进行这种选择有两个原则，一是比例原则，二是利益衡量原则。

　　如建大学城的方案有很多，一，是否必须建大学城，可以把这笔钱拿来投资其他大学；二，是否必须在这里建大学城；三，是否必须拆迁这里的房子，是否可以把这里的房子作为大学城的一部分；还可能有第四、第五种方案。

　　国务院《全面推进依法行政的实施纲要》中写到，政府作出任何决策都必须有多种方案，进行利益衡量——就是运用比例原则进行分析。比例原则有三个内涵：妥当性原则、必要性原则和狭义的比例原则。哪一种方案对当事人损失最小，行政机关就应选择哪种方案。

　　第三，是“依照法律规定”，包括实体法律规定和程序法律规定。前者如《土地管理法》、《环境法》、《城市规划法》等；后者如城市房屋拆迁法规。

　　第四，必须给予当事人补偿。《行政许可法》第八条规定的信赖保护原则是对当事人权利最重要的保护原则之一。其含义有：(1)行政机关作出的行为在一般情况下不能够随便撤回、撤销、改变；(2)对公共利益与法律的利益要进行衡量。按照公共利益，行政行为应当撤销；按照信赖保护，行政行为不应当撤销，国外在依法行政原则与信赖保护原则发生冲突时，信赖保护原则应当优先适用。是否撤销应当进行利益衡量，只有社会利益非常重大时，才可以撤，但是要补偿。

　　综上，对公民私有财产的限制要遵从以下规则，第一是必须是公共利益，第二必须是合理限制，第三必须按照实体和程序规定，第四，遵守信赖利益保护原则，必须给予补偿。

　　不是政府或国有企业的利益

　　郑成良(国家法官学院院长、教授)：公共利益不是国有企业的利益，也并非政府的利益。大学城的利益、国立大学的利益也不能当然地界定为公共利益。公共利益有一个最显著的特征，是与不特定人的利益联系在一起，公共利益和人数多少并没有必然的联系，这种利益并不能完全被个人利益整除。大学城建成后，政府并不是最后的管理者，最后的既得利益者是大学城的管委会，其实际上是一个国有企业。

　　二是信赖利益的保护问题。大学城的建设是政府主导的市场行为，这涉及信赖利益的保护问题。如果政府用违法的方式收回公民已经取得的权利，这涉及政府诚信的破坏问题。

　　三是政府官员违法决策的成本应该由谁来承担。现在政府基于各种各样的考虑导致决策错误，给公共利益造成重大损失，最后导致行政赔偿，这实际上是由不特定的人、公众来承担，但实际上应当由决策者来承担。如果政府明知违法或应当知道是违法而作出决策，应当由决策者来承担责任，后果严重的话应当追究决策者的刑事责任，不能完全由国家来承担。

　　四是对政府违法行为的监督和制约问题。现在监督和制约渠道不是很畅通。如果政府真的违法拆迁，许多部门都有权力、有责任对其进行监督，首先是人大，人大是法律监督部门，有义务监督行政机关依法行政；其次是党的纪检、监察部门也有义务监督党员干部严格执法；最后是法院，如果符合法律条件，法院应当受理，并应当按照法律程序和条件进行审判。

　　五是以公益的名义征收征用私有财产，最后侵犯了公民的合法权益，如何进行救济。全国人大应当制定《私有财产征收征用法》，严格规定对私有财产征收征用的条件和程序。其中包括如果的确是公共利益，应当在事先给予补偿；其次，补偿应当是公平的，不应当是象征性的。为了更好地将宪法关于保护私有财产的规定变得更加具有操作性，制定这样的法律法规势在必行。

　　应当引入听证程序

　　刘俊海(中国社会科学院法学研究所研究员)：这里涉及公民的私有财产权利与国家权力的冲突问题。一是国家作为国有土地所有权人与房屋所有权人之间的冲突，二是国家作为公权力主体与作为相对人的房屋权属人之间的冲突。

　　现在有人主张只要是纳入政府规划中的就是公共利益。实际上这种观点过于简单。我认为公共利益的认定应当引入听证程序，政府通过召开专家论证会或者听证会来认定什么是公共利益，听证会应当有三方主体参加——房屋土地管理部门、业主和独立的专家代表。政府管理部门要认定是公共利益应当承担举证责任。

　　从程序来说，对公共利益的把握一定要严格限制，国防建设、基础教育等都是公共利益，商业运作不能作为公共利益。在我看来，广州大学城的运作方式不涉及公共利益，相反，要被拆迁的小谷围艺术村倒是公益，具有相当的文化价值。

　　民法典中谈到公民财产所有权时对公共利益进行了简单的界定；另外的办法是制定专门的《国家征用私有财产法》，对公共利益的内涵和外延进行专门的界定。公共利益中掺杂了商业利益的因素，就削弱了公益性，可以作为相对人的抗辩理由。

　　我国立法强调“宜粗不宜细”，对公共利益缺乏具体的规定，在专门的立法出台之前，学理原则可以适用，借助于学理对公共利益进行界定。另外，应当主动地引入听证程序，彼此说服，程序上的公平竞争非常重要。

　　公共利益是超越于民事主体、超越于商事主体、超越于个体利益，影响广大公众的利益。

　　业主的财产权利是否应该让位于国家的土地所有者权利？国家应该受国有土地使用出让合同的约束，这是政府诚信的要求。不管这是行政合同，还是民事合同，合同的一般性大于合同的特殊性。国家在卖地的时候，作为特殊民事主体的国家，应当尊重作为一般民事主体的权利，如果侵犯了民事主体的权利，应当承当侵权责任。

　　《土地管理法》第58条、《城市房地产管理法》第19条都有规定，根据社会公共利益的需要，可以收回土地使用权，但应给予相应的补偿。“相应的补偿”、“适当的补偿”是什么概念，很模糊。一般发达国家都愿意进行公正的、充分的、及时的赔偿，在补偿的时候一定要贯彻实际补偿的原则，应当引入价格评估程序。而且评估机构必须是业主和政府共同指定的机构。如果不能形成一致意见，应由法院指定评估机构。如果评估有误，评估机构要承担违约责任。

　　拆迁问题在这两年之内越来越严重，政府认为现在拆迁越来越难，“钉子户”越来越多，从另一方面来说，是公民的权利意识越来越强。

　　建立具体的原则制度和法律规范

　　蔡定剑(中国政法大学教授、北大法学院人民代表大会与议会研究中心执行主任)：宪法修改后，以房屋拆迁为主要形式侵犯公民财产权利的现象仍广泛存在。

　　从广州市“小谷围艺术村”等拆迁案例中会发现存在以下共性问题。首先，规划是否合法；其次，审批土地是否合法；第三，拆迁的手段是否合法。政府建大学城等项目是否是公共利益？如果是公共利益，业主拥有的国有土地使用权证是否可以对抗公共利益？目前采用建大学城等公益或文化形式来圈地是一个新的问题，对此如何进行司法救济也亟待解决。

　　现在最高人民法院越来越关注拆迁问题，加强了司法对拆迁问题的干预，这是拆迁人、被拆迁人之间的矛盾激化的结果，这也可以作为一个解决问题的新契机。

　　对私有财产的保护有法律问题，也有政府官员对公民财产的认识问题。对公民财产应该有所敬畏，应当强调对个人及其财产的尊重，强调对公民的私有财产保护。这也涉及政府官员的素质问题。

　　宪法修改之后侵害公民财产权的问题仍不断发生，公民依靠宪法进行维权依然困难重重。公民的维权诉求不断提高，但是我们的制度和方法还没有改变，公民的诉求与制度之间的冲突也就越来越多。重要的是清理大量和宪法相抵触的法律法规。

　　我认为公共利益并非多数人的利益。拆迁所要达到的目的和拆迁所损害的价值之间的衡量，不应以牺牲少数人的利益为代价。提高多数人的生活不能以降低少数人的生活为代价，除非是在非常紧急的状态。即使是多数人的利益和少数人的利益发生冲突，也不应完全否定少数人的利益，法治有时候是要抵抗多数人的利益。