中国的农村土地制度 就业与城市化

　　广义来说，中国的就业问题不仅局限于城市，也应包括农村。由于联产承包责任制的高效率，1978年来中国农村的剩余劳动力问题日益严重。据估算，中国现有约2.7亿剩余劳动力，占农村劳动力的60%左右，而且平均教育水平不足初中(吕世平、丁虹1997)。各国经验表明，农村剩余劳动力的吸收，主要靠城市化和工业化。由于人口增加和生产力的提高，剩余劳动力的人数会有一个动态变化过程。这个过程的终止起码要几十年的时间。在这段时间内，由于农业生产力的不断提高，现有的农业劳动力中会有越来越多的人成为剩余劳动力，加 上国营企业和集体企业内现存的大量剩余劳动力和城、乡未来新增劳动力，中国的就业问题在一个相当长的历史时期中将是十分严重的。

　　指出这一点很重要。解决就业，许多人首先想到盖厂开店，修路造桥。因此，扩大就业等于各种形式的投资以及政府支出的扩大。但是，现代经济学告诉我们，在充分竞争市场下，只要要素价格是可以自由调整的，充分就业就是必然的。可想而知，中国存在严重的就业问题是和要素价格未能自由调整相联系的。在中国，要素价格之所以未能自由调整，是因为存在各种人为的扭曲。所以，要提高包括劳动资源在内的各种资源的配置效率，首先要纠正要素市场的各种人为扭曲。这些人为扭曲往往是和错误的发展战略，以及违反生产力发展规律的观念和制度分不开的。所以，对阻碍就业潜力发挥的各种规章、制度加以改革, 对违反生产力发展规律的各种观念加以澄清，是解决中国就业问题的长期有效、而且事半功倍的根本措施。

　　本文讨论现行土地制度对城市化以及对就业的负面影响。中国现行的土地制度在今日的世界上是独一无二的。从以上分析可以看出，这一土地制度不利于城市化，同时也不利于劳动与土地的最优结合，增加内地农民以及边疆居民向东南沿海移民的机会，改善中国的人口分布。结构如下。第二节讨论全球化和城市化对人口重新分布的影响。第三节指出现行土地制度对城市化的阻力。第四节分析这一制度排斥农业剩余劳动力的内在倾向。第五节对上述讨论作一小结。

　　II 全球化、城市化和人口重新分布

　　由于经济全球化的原因，中国当代的经济增长点主要分布在沿海地区，这是不争的事实。沿海地区不但因有通往海外的港口，还有适宜居住的环境、特别是支持人口生存的淡水资源和农地资源。在典型的市场经济下，中国人口的大部分会进一步向东南和沿海一带集中，不但向东南和沿海的大、中、小城市集中，而且向东南和沿海的农村和乡镇集中。这是提高全体中国人口的生活水平的捷径。如果东南和沿海地区以外的人口，包括边疆的许多少数民族人口，能逐渐地向这个地区集中，东南和沿海地区的繁荣就能为全国更多的人口及其后代所分享。东南和沿海地区的人口所拥有的信息、知识、良好的基础设施，与海内外的联系也能为全国更多的人口所分享。同时对增进各族人民的理解和经济联系提供坚实的基础。这种各民族分享繁荣的过程，实际上能使内地农业人口和小城镇人口，以及边疆的少数民族人口的素质发生飞跃。这个过程对中国人口素质的提高是办一千所大学、一万所大学都无法相比的。在这个意义上，笔者高度评价中国目前的人口分布极不合理，相当多的人口分布在自然条件恶劣，不宜居住的地区。他们远离中心地区，交通闭塞，信息不灵，教育落后。而且由于他们的后代大多在当地谋生，因而难以摆脱世世代代贫困、愚昧，也难以分享沿海地区的繁荣和进步。要根本改善他们的境况代价非常高昂。向广布于自然条件恶劣，为高山、荒漠所隔的人口提供可与东南和沿海地区相比的基础设施不是中国目前的国力所能负担，因为成本太高而利用频率太低。如果他们能够向西部某些进一步增长潜力的大、中城市集中，或移到东南和沿海地区，向他们提供基础设施的服务的成本就会大幅下降。

　　中国目前的人口分布主要是历史遗留下来的。这是因为决定农业社会人口分布的最主要因素是食物的来源，后者又主要取决于可耕地的分布及其生产力的高低。随着人口的增长，解决粮食压力的方法无非有两个。第一个方法是提高已有耕地的生产力，例如改进耕种技术，或者提高复种指数。第二个方法是开发新的可耕地。在传统社会里，由于农业技术提高得很慢，主要是通过上述的第二个方法满足人对粮食的需求。这意味着人口被迫不断地向外扩散，以取得新的土地。在比较肥沃的土地用尽之后，人们不得不进而开垦比较贫瘠的土地，在艰苦的自然条件下求得一块立锥之地。特别是一些少数民族，作为弱势群体，他们往往被迫生活在边远地区。因此，农业社会人口分布的一大特点是空间上的广布性，甚至在人迹罕至的荒漠沙滩之间，或者深山老林之中，都能找到农牧人口。但是，人口的广布性阻碍劳动分工的发展，不利于专业化和技术的提高，不利于生产力的提高，反过来也就使相当一部分人口迟迟无法从农业中转移出来。

　　由于成功执行改革、开放政策，近二十年来，中国的工业化进程大大加速。然而中国的城市化仍严重滞后。发达国家的经验表明，工业化和城市化是同步进行的。中国在相当长的时期内对城市化的贡献并不清楚。其实，工业社会之所以能突飞猛进，与人口的迅速城市化十分密切相关。形成城市的诱导性原因是规模效益递增规律和外部经济所能带来的经济效益的提高，也就是所谓的城市的积聚效应(Agglomeration Effects)。人口集中在狭小的空间中有利于规模效益的发挥、交易成本的下降、分工的发展、信息的交流、外部经济效应的施展、基础设施和服务业成本的降低，同时激烈的竞争会使企业活力、要素的流动性以及消费者的选择机会大增、并使厂商对其产品的质量更为关心。发达国家的经验表明，就业的机会并不因为经济效率的提高而减少。例如生产力世界最高的美国，目前的失业率很低。这是因为效率的提高导致人均收入的提高，从而导致有效需求的扩大。有效需求的持续扩大导致需求结构的变化，就业的方向也随之发生深刻的变化。人类对各种服务的需求是无限的。人均收入的增加会导致对服务行业的有效需求的迅速扩大，越来越多的劳动将从事第三产业而不是第一、第二产业。这里，第三产业的崛起并最终成为创造就业的主要源泉的前提是高度的城市化，因为第三行业的成本只有在城市化高度发达的条件下，才能大幅降低，从而刺激对第三产业的需求的迅速扩大。目前，美国大部分劳动力分布在第三产业。其所占的比重还会进一步上升，这是因为劳动生产力的提高还在使劳动力不断地从第一产业和第二产业中转移出来。他们只有在第三产业中找到出路。

　　中国的城市化的严重滞后，对中国的就业产生严重的负面影响。只要城市化继续处于低水平，中国的就业问题便无法获得好转。阻碍城市化的有观念上的问题，也有制度上的问题。例如，对城市化和就业的关系，长期来就不清楚。甚至不少人认为，把城市人口迁往农村是最好的解决就业的办法。即使今天，还有很多人对流动人口抱十分不欢迎的态度。这些就是观念上的问题。现行的土地制度因其所有权的性质对城市化和工业化产生着负面的制约，则是制度上的问题。

　　III. 现行土地制度的局限性

　　中国现行的农村土地制度是1978年来所实行的联产承包责任制的核心，是对土地集体所有、集体使用为特征的人民公社体制的不彻底改革的产物。这种类似古代井田制的土地制度既保留集体对土地的所有权，又在一段时期之内允许农民拥有排他性的土地使用权，因而兼顾社区范围之内的公平和效率。相对人民公社来说，这种土地制度大大促进了生产效率。这是有目共睹的。这几年中国尽管自然灾害频繁，农业生产却十分稳定，显示了包括其土地制度在内的现行农业制度极大地优越于人民公社制度。

　　但是这种土地制度由于是在平均主义和效率之间妥协的产物，因而还存在许多问题。沿海地区和一些大城市郊区率先实行两田制，甚至三田制。这些地方按人口平均分配没有定购任务和税负的口粮田，并将剩下的土地按劳力平均分配有定购任务和税负的责任田。有的地方甚至还分饲料田。在这种制度之下，土地的所有权主体是社区(行政村或自然村)，取得土地使用权的依据不是某人对土地使用的效率，而是他在该社区中的户口(本村户口还是外来户口)和身份(劳力还是非劳力)。由于地权主体是社区，而土地使用权的分配又是基于整个社区人口的相对变化、因而土地使用权的调整不是象在私有制下那样在不用涉及社区内其他成员对土地的使用权的前提下在个别家庭内部或之间进行，而是必须在整个社区范围内进行。于是，单个家庭内部的人口变化成了影响整个社区土地分配公平与否的所谓牵一发动全局的问题，使得土地使用权的流转的交易费用特别的高。由于人口的变动是每时每刻都在进行的，甚至在总人口不变的情况下，由于年龄的变化，年幼的非劳力变劳力，劳力因年老或残疾变非劳力，也会引起社区内各户实际占有土地份额的消长。因而对土地使用权的稳定性取决于社区干部对公平原则的解释。土地使用权于是便会经常随社区人口的相对或绝对的变化，而不是基于效率的理由而转移。

　　土地的社区所有还带来另外一个问题，即资本密集型农业、或贵族式农业的过早出现。实行包产到户之后，农业生产家庭化，不再有所谓收入的集体分配，若有也仅具形式。同时原有的社办企业成了乡镇企业。于是公社社员和社办企业在收入分配上的内在联系随着公社的解体而中止。从事大田生产的农民和在乡镇企业工作的职工之间不再有统一的收入再分配，前者也不再有义务为后者生产口粮，或为他们上缴责任粮(即原来的公粮或现在所称的合同定购粮)。乡镇企业职工因以下的原因反而必须重新务农。首先，为了确保口粮安全，他们不得不耕种口粮田。其次，乡镇企业发达的地区，往往人多地少，社区的土地大多已用作口粮田。随着社区人口的增加，根据土地社区集体所有的性质和公平的原则，新增人口必须分享土地的使用权以确保口粮安全。因而口粮田在社区全部耕地中的比重还会上升。然而，社区承担的税负和定购任务一般来说是只升不降的。不降的原因是各种杂税的不断增加。所以税负和定购任务越来越集中到日益减少的责任田上。可想而知，责任田的所承担的明税暗税不但十分沉重，而且将来会越来越重。当地农民不愿多种。本着公平的原则，他们要求乡镇企业的职工一起承担责任田的耕种任务及其税负及定购任务。乡镇企业职工的现金收入既然比农民高，口粮田的获得又取决于对责任田的承诺，他们当然没有理由拒绝耕种责任田。当然，这种结果对社区的工业生产和农业生产都是不利的，因为乡镇企业职工被迫兼业，既无法种好田，又无法集中精力在工厂上好班，作好工。同时本村农民又不愿接收他们的土地，使前者的土地生产潜力无从得到充分的发挥(文贯中，张欣1999)。

　　为了防止社区土地的荒芜和乡镇企业产量的下降，为了使社区的口粮以及定购任务不至落空，许多社区曾制订了以工补农的政策，有的地方称为以工养农政策。在这些地方，乡镇企业拿出大量资金补助农业，以使未进入乡镇企业的社区务农人口愿意继续耕种社区的土地，以便向社区中已经脱离农业的非务农人口提供口粮，并为他们完成定购任务。对农业的这种补助又分明补和暗补两种。明补有按农户的劳力的多寡，或所承包的责任田面积的多少，或所承诺的定购任务的多少而定。暗补则主要通过低价提供、或免费提供机耕、排灌、植保、农用物资的采购等服务以及对形成机耕、排灌、植保能力的设备提供投资。提供补助、服务、和投资的虽然是社区的行政部门，但实际出资的却是乡镇企业。据张红宇、陈良彪(1995,p.98)，以工补农政策或以工养农政策的主要形式是暗补；越是乡镇企业发达的地区和人均收入高的村镇，这种明的、暗的补助就越多。 以江苏省为例，1978-1993年全省乡镇企业以工补农、建农筹资近90亿元(肖云 1998,p.168)。

　　坚持目前土地制度的人也许会说，社区所有的土地制度可以防止无地农民的大量出现，减少社会的不稳定因素，减少国家在就业问题上的压力。同时，以工补农政策对社区的口粮和合同粮任务的完成，对乡镇企业生产任务的完成也有正面作用。这些理由似是而非，下节会进一步分析。有一点是显而易见的，这种土地制度和补农政策长此以往，会造成当地农业离开大量的明补和暗补便无法独立生存。日本的经验说明，一旦走上这条高成本的道路，这些地区的农业将来会需要越来越多的补贴才能避免滑坡。中国近千年来，都是南粮北调。然而进入90年代以后，出现北粮南调的局面。在乡镇企业投入几百亿元的补农资金后，作为主要受益地区的南方，粮食生产的增长速度比不上气候、灌溉、土质肥沃性都较差的北方，是值得注意的现象。

　　幸运的是，许多地方的乡镇企业正在改制，乡镇党政领导对乡镇企业的直接支配权正 在逐渐撤出(邹宜民、戴澜、孙建设1999)。这就为取消乡镇企业的以工补农政策提供了一个契机。希望在产权界定进一步明晰后，农业和工业之间的关系也能随之理顺，使中国避免日本的覆辙，及时中止超前的资本密集型农业的出现。在中国基本解决其农村剩余劳动力之前，应坚持劳动密集型农业，以吸收内地、边疆的上千万剩余劳动力及其家属。这样作，不但能大大降低中国的农业成本，提高中国的农产品(资讯 行情 论坛)在世界上的竞争能力，而且大大有助于以低成本的方式解决中国的就业问题。然而，现行的土地制度却十分不利于对 农业剩余劳动力的吸收。

　　IV. 现行土地制度对社区外农业剩余劳动的排斥

　　中国的城市化过程对吸收中国的剩余劳动力的贡献是长期的。与此同时，向东南沿海农村地区的移民则是较短时间内便会有效的措施。但是现行的以社区所有权为主要特征的土地制度使土地使用权的流转社区化、局部化，因而使社区农民对土地的使用权具有垄断性。土地所有权的主体为整个社区的规定意味着土地使用权的流转牵一发动全局，由仅涉及当事双方和律师的小事变为惊动社区整体的众口难一的大事，因而使交易成本大大提高。在这种情况下很难形成开放性、竞争性、全国性的机动而又灵活的土地租赁市场，并对全国性的农村劳动市场的发育造成障碍。

　　在典型的市场经济下，土地的所有权明确界定为个人所有。获得非农就业机会，决定离开土地的当地农民有权将土地出租或出卖给内地的农村剩余劳动力。由此产生几个积极的结果。第一，凡属法律范围之内的交易，并不需要社区干部的干预或社区集体的决议。只要两厢情愿加上律师的公证便可完成土地使用权乃至所有权的转移。交易成本很低。第二，新的土地使用者不需要社区的补助或津贴，反而要向土地的原使用者缴纳地租或地价。为了要缴纳地租或偿还地价，土地的新的使用者一定会注意利用土地的效率。于是，土地不会荒废。第三，土地使用权或所有权的这种转移，可向内地农村剩余劳动力提供就业的机会，因而减轻中国的就业压力。对内地的这些剩余劳动力来说，移到生产力较高，自然条件较好的地区，是处境的改善。随着沿海和大城市周围的农民因城市化和工业化的发展而不断离开农业，他们留下的土地便可源源不断地向内地农村剩余劳动力提供新的就业机会。第四，土地的新、老使用者会根据中国生产要素的秉赋和地域比较优势组织生产，即多用劳动，少用资本。如此，可提高单位土地的生产能力和吸收剩余劳动力的能力，避免过早走上资本密集型的高成本农业。第五，内地的农村人口也会因部分劳力在沿海地区获得土地而获益，因为这部分外移的人口不再与剩下的当地农村人口竞争有限的土地，使剩下的人口有较宽松的生存环境。第六，乡镇企业可以省下以工补农、以工养农的大量资金用来进一步发展工业和社会基础设施，以加速新的城市的出现和积聚效应的产生。归根结蒂，中国的农村剩余劳动力的出路要靠中国工业发展和城市化的加速，而不是靠贵族式的农业。第七，社区间的收入差可以通过劳动的流动‘以及劳动与土地结合的加速’而日益趋同。同时，内地劳动的流入会有助于减缓东部地区农业和工业的劳动成本的上升，使中国的劳动密集型产品在世界市场上得以保持较长时期的比较优势。现行的土地制度与这种典型市场经济下的农用土地制度相比其蒙受的效率损失是可想而知的。

　　可是，在现行的土地制度下，许多社区的农民可以用土地的社区所有权名正言顺地排斥外来农民接包社区土地，以便以垄断地位获得乡镇企业的优厚的补农津贴。造成这种作法的原因是这些社区过早走上资本密集型农业的道路。当地农民的离开农业，并没有为其他收入水平低下、缺乏非农就业机会的社区提供就业机会。由于有些社区的以工补农政策按承包面积发放，导致一些农民不必要地承包土地，将承包土地作为领取补贴的手。不但使乡镇企业不堪重负，也造成社区间的收入水平难以趋同。即使在尚未拥有可观的乡镇企业而无法实行以工补农的地方，只要当地农民提出疑议，外出农民的土地就必须优先转让给当地农民。这是因为土地由当地农民集体所有，外来农民自然受到歧视。这种土地制度不但将小社区范围内的公平置于整个农村地区的公平之上，也将社区行政的干预置于市场调节之上，因而将效率置于公平之下。东西部农村间的人均收入的日益扩大的部分原因应该说是和现行的土地制度有关的。上文指出，虽然现行的土地制度兼顾了公平和效率，但是所谓公平和效率只限于每个社区之内而言的。中国各个社区的秉赋和现有发展程度千差万别，各个社区之间的收入水平也参差不齐。但是现行的土地制度规定土地所有权的主体为社区，并赋与社区干部以极大的土地分配和管理权力。在这种情况下，现行土地制度必然会阻碍各个社区收入水平的趋同。现行的土地制度关心的只是社区小范围内的公平，即对社区间的不公的扩大毫无对策。

　　V. 小结

　　从大方向来说，中国已经决定走市场经济道路，并决定今后各项经济制度、规则尽量与国际标准接轨，以免将来推倒重来，增加不必要的社会改革的成本。但是中国现行的农村土地制度跟市场经济的原则是格格不入的。在典型的市场经济下，所有权的主体是明确界定的，新增人口不会自动获得土地的所有权。获得土地的根据也不在户口或身份。这种土地所有制有助于城市化和工业化的进程。无地耕种的农民除非比有地耕种的农民对土地的利用效更高，他们一般无法替代或排挤有地耕种的农民，而是移向城市寻找非农就业机会。这就为工业提供大量低成本的劳动，有力地促进了工业化和城市化的进程，也减少了人口对土地的压力。但是在现行的土地制度下，根据土地的社区共有性，不但社区内现有的人口应该人人平分一份，即使是目前尚未出生的人口将来也应有权平分一份社区土地，否则从理论上来说便是对社区土地共有性的掺改。于是，在现行土地制度下，尽管大量的农村人口进入非农产业，甚至离开农村进入城市，只要他们的农村户口没有变动，他们与土地的内在联系并不会切断，他们对社区土地所有权的要求也是理所当然的。在这种情况下，城市就很难发育起来。因为在城市的发育过程中，其经济难免有波动起伏，如果其人口一有风吹草动就可弃城而去，原因是老家有地可种，城市化就无法深入进行。

　　不少政府官员和学者都承认，现行的土地制度在效率上仍有很大的改进空间。但是他们往往津津乐道现行土地制度的公平性。殊不知现行土地制度的公平性是十分有限和狭窄的。由于社区之间的土地秉赋，自然条件，人口等十分不同，社区之间的人均土地和人均收入是十分不同的。但是现行的土地制度会使这些不同趋于长期化。

　　土地是中国最稀缺的生产要素，其利用效率是最应予以关心的问题。然而，为了社区小范围之内的公平，现行土地制度却减缓中国的城市化过程，排斥社区外的农村剩余劳动与土地的结合，加剧了中国农村的就业问题，因则牺牲了整个中国农村社会的公平，也在某种程度上牺牲了土地这一稀缺要素的利用效率。)和规模经济。这种好处都是可以不需要额外的投资而实现的。世界各国都是走的这条道路。然而在现行土地制度下，土地资源极其稀缺的中国，走的却是一条乡镇企业遍地开花，小城镇星罗密布，而新的、有一定规模的城市迟迟不能出现的少、慢、差、费的独特道路。这既加重了已有大中城市吸纳农村人口的压力和提供基础设施服务的压力，又极大地浪费了稀缺的，往往是中国最肥沃、生产力最高的那部分土地。

　　现行土地制度经历了20年的发展，应该说对中国的农业乃至整个国民经济的迅猛发展，对维持农村社会乃至整个中国社会的稳定起了十分正面的促进作用，功不可没。但是，从长远说，现行的土地制度仍是问题丛生的，与典型市场经济的要求仍有很大的距离。在新的形势下，有必要对现行土地制度在减缓、扭曲城市化进程方面的影响作进一步探讨和改革，使之符合市场化、城市化以及全球化的要求。这对解决中国今后相当长的一个历史时期内的就业问题将有巨大的意义。