中国须走市场导向的内生型城市化道路

　　1.争论的误区

　　中国必须加速城市化的步伐，这点应无疑议。但是在专家、学者中，似乎对优先发展何种规模的城市还有种种的不同意见。有的主张优先发展大城市，有的主张优先发展中等城市，有的主张优先发展小城市。每一方都拿出一组数据，振振有辞。这种热烈讨论的局面，对促进学术进步，固然是大大的好事，但对城市化政策制订者来说，孰对孰错，是需要立 即判断，才能付诸行动的。不象学术争论，可以坐而论道，无休无止。这种各执一词的局面，想必令政策制订者极为头疼，也使他们的结论和规划更加危险。在笔者看来，这场官司既永远打不清，也没有必要打。在中国的情况下，城市化水平如此之低，各种规模的城市都要让他们有发展的充分机会，切切不要用政府的行政手段专门鼓励某种规模的城市，限制另一种规模的城市。这是因为在每一种规模的城市中，都有永远长不大的，再多鼓励也没用；也有的是可以长得大的，甚至长得很大很大，再限制也没用。上海不是限制了几十年了吗。它一直在长大。政府的干预不是拔苗助长，就是削足适履。这是因为我们对城市经济学的研究刚刚开始。城市化有它自身的各种复杂的、有时隐而不露，有时又咄咄逼人的规律。例如，城市如何选址；何种城市能够长大，何种城市长不大，何种城市甚至会消亡；大小城市的搭配，即所谓的城市等级体系的形成；城市郊区化的规律；以及城市群(也称城市连绵体)的形成规律等等，还没有人能象开药方一样写出配方来。历史上，作为一个以农立国的民族，中国的人口分布主要取决于耕地的分布。但是几十年后，当大部分的人口不用再被束缚于土地上时，中国的人口分布应主要服从什麽规律呢？指导城市化的部门对此是否应该早有思想准备呢？另外，经济全球化的浪潮汹涌滂湃，深刻地影响每个民族的方方面面，中国也不例外。在早期的全球化浪潮中，中国出现了包括上海在内的一系列沿海、沿江大城市。这是不是一条规律呢？这次全球化的浪潮中，中国的城市化又会受到什麽规律的支配呢？不管我们喜不喜欢，承不承认，城市化的各种规律在冥冥中都会起作用。凡是不符合这些规律的城市发展，迟早要受到无情的惩罚。但是，今天有那个人能说，我们对这些规律已经了如指掌了呢？又有谁能自称对未来几十年中国和世界的经济、科技的演变，已经到了洞察一切的地步了呢？在心中无数的时候，就要作结论，定政策，这种胆量和自信令人佩服，但在几十年之后，是否有可能又要推倒重来呢？

　　2.不应重蹈计划经济下城市化的歧路

　　几十年来，城市化在中国走了不少的弯路。大多数发展中国家在城市化方面取得突飞猛进的同期，中国的城市化即使不说出现倒退，也只能说是停滞不前。从1949年到1979年的这段期间，除了大跃进时期，城市化的发展极为缓慢。例如1960年，城镇人口占国内总人口的比重是19.7%，到了1962年这一比重下降为17.3%，并一直停滞在这一水平上。直到80年代初，这一比例才第一次超过1960年的水平。从80年代初至今，中国的GDP翻了两番，增长了400%。据1999年中国统计年鉴(以下称99年鉴)，1998年，城镇人口占国内总人口的比重为30.4%，即中国的城市化同期只提高了10%左右。

　　70年代末以前的相当一段时间里，中国城市规模的分布与世界上大多数国家存在着显著的差异。大多数国家的城市规模分布一般遵循帕累托分布。[1]大、中、小城市的数目之间有一个自然的比例。城市越大，数目越少。中国则相反，在1953年到1978年期间，人口50万到100万的城市数目由16个增加到36个。人口100万以上的城市数目由9个增加到29个。而人口10万以下的城市数目由63个下降到10个[2]。

　　中国曾错误判断世界形势，将许多新建企业落户在偏远地区。其中的一些企业在政府的财政扶持下勉强发展成为以该公司为中心的小城。但是，在以市场机制为主的现行条件下，政府进退两难。继续扶持下去，这个无底洞何年何月才能填满。如果切断政府的扶持，这一类型企业将随时倒闭，小城也因职工及其家属的遣散而消亡，更不要说进一步发展成为大的都市中心了。

　　自80年代以来，中国政府又开始鼓励小城镇的发展，严格控制大、中城市。结果到了1998年，中国668个城市中，只有13个城市的人口规模超过200万，24个城市人口在50到100万之间；205个城市人口在20到50万之间，有高达378个城市人口低于20万。根据99年鉴,中国总人口中只有3%居住在拥有大约100万到300万人口的市区内。在1989到1996年期间，城市数目增加了50%，城市总人口增加了42%。但是，100万到200万人口的城市数目及其人口数目只分别增加了10%和16%。这种城市规模的分布十分畸形，从一个极端跳到另一极端，行政干预的痕迹太深。

　　80年代以后，当中国实行对外开放和改革经济体制后，乡镇企业的数目激增。其产出现已占国内总产出的三分之一，并雇佣了1亿以上的农村劳动力(99年鉴)。此外，还有1亿以上的流动人口离开家乡到沿海地区寻找工作。如果是在以市场为导向的国家里，这些企业、职工和流动人口就成为城市化的重要源泉。但是在中国，他们竟然长期被排斥在城市化之外。

　　例如，大多数乡镇企业分布于中国的沿海地区，比如长江三角洲地区和珠江三角洲地区。这些地区人口密度极大，城市分布高度集中。但是即使在这些地方，极大部分的乡镇企业仍然只有资格分布在农村地区。该地区已有城市的聚集效应可以说是白白浪费掉了。乡镇企业在空间上的这种分散最清楚不过地表明了中国城市化进程实在是大大滞后于工业化的进程。可以说中国不但在78年前城市化误入歧途，即使在改革开放的20年间，也坐失了一次又一次的良机。

　　3.坚持走以市场为导向的内生型城市化道路

　　世界上绝大部分国家已放弃中央计划经济，根本原因是承认有关经济运转的信息，远远超出计划机构所能掌握的范围和处理的能力。在没有充分信息的前提下制订的计划一定错误百出、效率低下，既不能使企业各尽其能，又无法使消费者各得其愿。一边仓库堆满废品和滞销品，一边消费者为买不到称心满意的消费品和低下的生活水平怨声载道。这样的经济不崩溃才是怪事。最后，我们只能承认中央计划经济是一厢情愿的空想，不得不把市场又请了回来，用供、求关系和均衡价格来配置资源、组织生产、满足消费。这个惨痛教训是不应轻忘的。在城市化问题上，我们也应该承认政府的能力是有限的,坚持让市场来决定城市的数目和规模。

　　具体来说，首先要尽力鼓励生产要素、特别是劳力，的充分流动，取消岐视、排斥农村劳力和人口的政策和条例。有这一条，城市化就会有源源不断的人口来源。城市中有发展前途的，自然就会因吸引越来越多的人口而长大。如果有的城市越长越大，成为世界上最大的城市，没什麽可大惊小怪，似乎十恶不赦的事发生了一样。首先，中国拥有世界上最大的人口，最大的城市不出现在中国不是怪事一桩吗？难道中国不应拥有几个而不是一个世界最大城市吗？其次，上海、香港的经验表明，城市可以跳跃式地扩大规模。例如，上海在太平天国时代，抗日战争时期，以及解放战争时期，每次都有几十万的难民涌入，最后不都消化了吗？今天，大家说上海居民人杰地灵，殊不知很多人是当年难民的后代。香港的几次难民潮，也都好好地消化了。因而城市的规模问题，应该主要留给市场机制决定。

　　然而，正象为了能从开放经济和自由贸易中获利，中国必须遵从市场机制的引导一样，城市化进程也应该以市场为导向，以聚集效应和外溢效应为基础。只要一个城市仍能降低新迁入的企业的生产成本,我们不应该限制该城市的继续扩大。如果一个城市的扩大虽然会给现有的企业和居民带来因交通拥塞或污染造成的损失，但只要新生企业或新迁入企业的净收益弥补这种损失而有余，那么就没有必要约束该城市的发展。正确的办法是通过向新生的或新迁入的企业征税，然后将税收用于加强城市基础设施，以减少原有企业和居民因城市的拥塞或污染而蒙受的损失。因此，政府是可以有所作为的，但不应该用行政命令的老手段一味只知限制大城市的发展。

　　那麽市场会如何调节城市的规模呢？前提是发展土地市场。如果放开级差地租的上下幅度，土地价格便可调剂城市的面积和人口。例如，象上海这种城市，如果涌入人口较多，房租就会高涨，自动形成价格屏障，阻赫付不起起码房租的外来人口。市中心的商务区和高尚住宅区的房租会更高，使对社会贡献较大的人群能有较好的工作、生活环境。

　　反对用市场机制加速城市化的最常见、也是最唬人的理由是，在城市无法迅速 提供标准住宅时，外来民工的大量涌入必定造成新的贫民区。至于这些民工是否住在乡下的更简陋的环境之中，这些反对者是不问的，因为至少不在他们的目光所及范围，不会引起他们的不适感。笔者建议，针对这种反对意见，是否应尽量保留城市中现存的廉价住宅区，以便在原有居民逐渐移往新区后，出租给外来民工居住。政府可对外来民工征税，将税收用于改善这些区的水、电、煤气的供应、下水道的铺设和学校、医院的扩建。对外来民工来说，这里的居住条件已经优于乡下条件，肯定愿意长期定居。他们中的成功者可以逐渐移往城中的其他好区。他们留下的空房，可由新到的民工垫补。这样，城市房产就能流动起来，并能最大程度地利用现有住房容纳尽可能多的新来人口。

　　世界上包括美国在内的大城市，都有大片廉价住宅区。廉价住宅区的存在既节省了市政府的大量资金，又及时解决了新移民的住房问题。使城市因有源源不断的新来人口而充满活力。美国的大城市互相之间以争夺人口闻名，因为市长们认识到，有了人口才能保持城市的税收和市面的繁荣。但是在中国，不但在政策和条例上排斥外来民工，而且通过大规模推倒现存的廉价住宅区，使外来民工难于找到栖身之处。这种做法无助于加速城市化。在极其富裕的国家里，几百年的城市化都没有消灭贫民区。在中国这样贫穷的国家，短时间内便想消灭廉价住宅区是超越中国的现实的。这样作，必然会使更多的农民在更长的时期里，被迫居住在条件更差，收入更低的农村地区，阻碍农村居民向城市转移的速度，减缓中国城市化的步伐，并使服务业难以发展。虽然民工的减少会使城市观瞻有所改进，讨好了市民和在城市里居住的政府官员，对广大的农村居民来说，实在是极为不公正的。而且经济的整体效率因城市化的减慢蒙受难以计量的损失。

　　在城市化过程中，为了减少冲击，可以引导人口的梯度转移。鼓励小城市的居民向中等城市转移，中等城市的居民向大城市转移，鼓励沿海、沿江的乡镇企业和农民先向城市集中，因为他们的文化素质与城市居民的差距最小，联系最密切。这些人移出后的住宅、田地可以由内地来的农民有偿使用。这种人口的梯度转移可以减少人口流动对农业和城市的冲击，帮助穷山恶水地区的人口顺利转出到自然条件优越的地区，优化中国人口的空间分布，降低开发西部的成本，促进中国的城市化进程。

　　最后，我们应该注意到，并不是所有的城镇都能长大。只有那些有内生增长潜力的城镇，通过积聚效应和外溢效应，吸引众多的企业、商业，才能使市府得到足够的税收维持和增强城市的各类基础设施，并使其中的一些进一步发展成大城市或超级大城市。当然，城市可以人为地建立，如政治或军事中心。这一类型的城镇是靠外来的，主要是由农村和其它城市征收来的，税收得以生存。它们本身并没有能力维持城市的各种设施和提供就业。它们遵循的是一条外生增长的路径。巴西利亚和安卡拉就是其中的两个例子。这类城市主要依赖从其它地区获得的财政收入支撑生存。一般来说，一个国家可以有一到两个这样人为建造的城市，但是，由于这些城市的增长是外生型的，所以如果这种城市过多，就会超过国家的负担能力而无法长期维持。一旦财政收入减少或取消，这些城市必然崩溃。所以在中国决定开发西部和加速城市化的今天，必须非常小心，以免重蹈当年外向型城市化的覆辙。