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最近由人大通过的农村土地承包法(以下称土地法)的最大特点，是从法律上承认1978年来，特别是1984年正式解散人民公社以来，农村土地使用的现状，强调了土地使用权的家庭承包性，稳定性，排他性，和自主性，因而有助于农民维护所承包土地的各项权益。在这一点上，新的土地法是有积极意义的。但是，从效率的角度，特别是从促进要素的充分流动性和自由组合性的角度，这部法律似乎缺乏前瞻性。中国加入世贸组织后，正在快速向真正的市场经济过渡，加速和世界的普遍经济规则接轨。同时，在今后的几十年时间里，农村人口
的大部分将因城市化的加速而离开土地，离开农村。所以农村土地的流转必须大大加速，才能有助于农村人口的大部分彻底离乡离土，有助于耕地尽速向种地能手集中，有助于农业经营的平均规模的扩大和生产结构的深刻改变，有利于中国农业生产力的提高，有利于中国农业在竞争日益激烈的世界农贸市场上发挥比较优势。
这部法律强调的主要是公平的原则，对效率缺乏前瞻性的考虑。中国农村土地制度和世界上绝大部分实行土地农户所有的国家还有较大的区别。正如新的土地法所规定的，中国仍然坚持农土的集体所有制。所有的先进国家没有一个采用中国的这种独特的土地制度的。这种土地制度会在中国与世界接轨和向真正的市场经济过渡的历史过程中，逐渐显示其局限性，不利于城市化和现代化的进程。中国即将发生的深刻而全面的城乡变迁，对这种主要基于公平的原则，而不是效率的原则的土地制度，将是一场严峻的考验。以下对上述论断作进一步的说明。
自从李昌平用泪水写成的『我向总理说实话』公开发表以后，相信大家对农民不得不负担的沉重的税收，以及他们在滥用权力的村干部面前的束手无策的情形有了更感性的认识。在中西部地区，由于非农工作机会的缺乏，农民主要还得依靠土地谋生。由于土地的集体所有制，农民和土地的结合一定要通过村民委员会或村民小组。如果某地的这两级干部想要以权谋私，一个自然的渠道便是操纵土地的分配权和承包权。在土地农户所有的国家，农民和土地的结合不需要这种中间的权力机构，也就减少了官员滥用权力的机会。
基于中国农村的现状，新的土地法在维护农民的权益方面，有很多值得肯定的地方。例如，在总则部分，强调农民，亦即承包方，有平等的承包和不承包的权利(第18条)，强调妇女有承包土地的平等权利和义务(第30条)，特别强调发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和 “责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款(第35条)，强调土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴(第37条)。为了避免土地使用权的频繁更迭，第62条又特别指出，“ 本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。”鉴于有些地方农村干部常常任意改变机动地的面积，操纵其分配和使用而牟私利，严重侵犯农民的土地使用权，第63条 规定，“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。 本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”这些规定有利于农村土地使用权的相对稳定，有利于农民保卫自己对土地的使用权、转包权、出租权、互换权、转让权、继承权等权利。这些规定使农民在承包期内捍卫自己对土地的排他性使用，抵制以权谋私的村干部对他们利益的任意侵犯方面，进一步有了法律的依据。
然而，这部法律仍然存在不足之处。首先，这部法律力图体现“三公”原则，即公开、公平、公正。但是由于中国实行的是社区所有的土地集体所有制和只限于本社区成员的土地承包制，因此，“三公”原则事实上是局限于社区内的“三公”，对消除社区之间的不公、不平帮助有限。例如，中国有人少地多的农村社区，也有大量的人多地少的社区。所以，在人均土地面积方面本身就十分的不公和不平。这20年来，随着非农就业机会的大量涌现和非均匀分布，既有剩余劳动力大量涌现，人满为患的社区，也有当地农民几乎都已务工、务商的社区。所以，社区之间的收入也往往相差很大。在土地农户所有的制度下，农民在社区之间的迁移与社区当局无关。只要有人愿意出售或出租其土地，同时有人愿意购入或承租，不管此人是否属于该社区，他及他的家属便可堂而皇之地迁入该社区，堂而皇之地使用购入或承租的土地。但是在中国目前的土地法和土地制度下，地少人多地区的农民并不能随便移往地多人少的地区承包土地。例如，根据第15条规定，“ 家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。这种对农民在本社区之外承包土地的限制，事实上是对他们迁居的限制，当然不利于劳动的流转，不利于全国性农村劳动力市场的发育和成熟。本法律的一些规定也不利于土地的流转。例如，第48条规定， 发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。 由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。在土地集体所有的前提下，这项规定的用意也许在防止村干部的滥用权利。但是，这些规定也大大增大了土地流转的交易成本。和私有制下的土地流转相比，以上的规定不但使土地流转变得更为困难，而且容易政治化，因为需要社区多数的同意。本法律为了弥补这点，在第16、34、36等条中，规定承包者有权转包、出租所承包的土地，但在第33条中，又规定在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。这里，何为“同等条件”，并未清晰定义，这又为阻碍土地向非本社区成员流转设置非经济障碍。
其次，新土地法在强调“三公”的同时，未对效率作全面的考虑。从以上的分析看出，这部法律仍然隐含对农村劳动力在社区之间的流转的限制，以及对土地向非社区成员流转的限制。 这些非经济的限制，和市场经济所要求的要素充分流动和自由结合的原则显然有较大的距离。加入世贸组织后，中国面临许多紧迫的任务，包括根据比较优势迅速重组农业的生产结构，以及通过加快城市化的进程，创造就业和降低现代化的成本。如何允许资金和劳动能和土地这一要素充分自由地结合，以提高经济效率，是中国面临的紧迫任务。新土地法某些规定显然不利于这一紧迫任务的完成。由于效率问题极为重要，以下着重讨论这个问题。
首先，新土地法对促进要素的流动虽有考虑，但过于保守。中国面临城市化的高潮和经济体制的彻底市场化的紧迫任务。从前者来说，10年到20年内，农民离乡又离土，迁往各类城镇和城市将形成高潮。从理论上来讲，留在农村的农民将能逐渐增加他们的人均耕地面积。土地法应该预留空间，鼓励土地向种地能手集中。在土地农户所有的制度下，土地自然会向愿意出价或付租最高的人集中。这是因为在市场经济下，出价或付租最高的人显然是能最有效利用土地的人，不然他出不起这笔钱。目前的这部法律，对此并无前瞻性的安排。对承包权的资格规定基于集体组织的成员身份，而不是使用土地的效率。
其次，这部法律并没有积极鼓励农民顺应城市化的潮流，彻底切断与土地藕断丝连的关系，反而鼓励农民通过迁入小城镇维持对土地的控制，成为城乡间的两栖居民，这种规定既不利于城市化水平的提高，又不利于农业专业化水平的提高。例如，第26条中规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”这里，这部法律允许已经迁入小城镇的原村民保留土地的承包经营权。只要有这种选择权，大部分农民即使已经迁入小城镇，也会千方百计保留对所承包土地的权利。所以，土地向种地能手集中的过程将变得困难而漫长。这条规定事实上在鼓励农民优先迁入小城镇，而不是设区的城市。按第26条规定，农民如果在“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。 ”虽然该条又规定，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”由于中国土地租赁市场的缺乏或发育不良，所谓农民有权获得相应的补偿的说法往往很难真正得到兑现。这种对迁往设区城市的农民的变相歧视，不利于城市规模的发育。在土地农户所有的制度下，土地的所有者在准备移民时，因能通过卖出土地得到土地的全部价值而往往愿意彻底卖断土地的所有权，并将所得作为他们在城市中的启动资本，所以土地容易流转，城市化也不容易逆转。在中国的情形下，土地既然不属于农民个人，因而不得买卖。这种情况下，农民即使已经离开农村，大多仍会委托亲人、朋友看管自己承包的土地，而不肯将土地彻底放弃。一有风吹草动，他们可弃城而去，重新回到原籍农村。这种切而不断的土地联系，十分不利于城市人口的稳定，不利于城市基础设施的改善和扩张，不利于城市的正常发育，同时加剧中国农业土地的细零化和经营规模的零碎化。
城市化是实现现代化的最经济的途径。因为城市化使一切非农人口和企业得以在相对狭小的空间之内集中起来，得以分摊、分享各种包括交通、通讯、供电、供水、教育、医疗、环保、信息等基础设施。由于这些基础设施的投资成本为相对密集的人口所分摊，才使这些设施所需的庞大投资成本的筹措和施工成为可能。同时，由于这些设施的普及和人均成本的大大下降，大量人口才能因迅速获得这些设施提供的各种现代化的便利而大大提高知识水平、公民素质和生产能力。大量人口在空间的密集分布，又使劳动分工和专业化成为可能，使科技发明层出不穷，提供经济增长的内在动力。人口在空间的密集又使服务业的发展获得广阔的市场，并成为创造就业机会和充分吸收剩余劳动力的最终的出路。不难想象，如果没有城市化，实现现代化的成本将变得极其高昂，剩余劳动力的吸收也将变得困难重重，因而大大推迟现代化的进程。所以，有前瞻性的土地法应该有利于城市化的推进，并使这一过程变得不可逆转。
在相对狭小的空间内引进大量的人口，以分摊基础设施的庞大成本，并为各行各业的成长提供就近的、现成的和广阔的市场，使它们的平均生产成本进一步下降，此乃城市化的真谛，也就是所谓的城市的集聚效应。所以只要这个城市的集聚效应没有穷尽，城市就仍然存在内在的扩大冲动。在市场导向的经济中，就会允许这样的城市尽量膨胀扩大。这样做，才符合经济规律，才能使城市化的内在的经济动因得到充分的发挥。环顾先进国家现代化的途径，城市化无不成为它们大大降低现代化成本的主要手段。中国的土地法实际在上鼓励小城镇的发展，这是对城市化真谛的极大的误解。和根本限制农民进城的旧政策相比，新的土地法虽然有了进步，仍然显得十分保守。限制农民流动和进城的旧政策在1950 到1980年期间造成了城乡隔离的两元制度，严重阻碍了中国的城市化和现代化。新的土地法片面引导农民进入小城镇，同样将扭曲中国城市体系的正常发育，降低中国从城市化过程中降低现代化成本的能力，从而提高中国现代化的成本。
关于公平与效率何者更为重要的讨论不是本文的主要任务。但是笔者想着重指出，效率和公平相比，永远是第一性的。中国自古以来“不患寡，只患不均”的思想，既没有带来公平，又无助于生产力的提高，实在是要不得的糊涂思想。现在大家都接受生产力是第一位的，生产关系(包括土地法)的设计要首先有利于生产力的提高，也就是效率的提高。只有在生产力不断提高的前提下，才能兼顾公平的原则。如果我们接受这样的原则，那麽，我们不能不说新的土地法忽视了对效率的考虑，所要保护的公平又带有社区的局限性。
应该指出，中国土地制度的公平性带有地域的限制，承包土地的权利又带有身份的限制，这些都是封建和等级社会的特征，并不利于要素市场的发育和要素充分流动的需要。中国有些政府官员和学者往往觉得土地农户所有一定会带来大量的无地农民，一定会造成社会的动荡。在传统社会中，由于缺乏非农就业机会，上述论断自然不错。但是在当代中国的条件下，由于工业化和现代化进展比较顺利，如果城市化也能进展顺利，农村剩余劳动力将较快地找到非农工作机会。因此，将土地的所有权彻底交给农民，并不会造成大量无地、无业的农民，却会大大加速土地的流转，农业效率的提高，和城市化的进程，降低现代化的社会成本。只有通过生产要素的加速流转，才能真正实现要素报酬之间的差距的缩小。
中国不但面临加速城市化的任务，还面临重新分布其庞大人口的任务。中国的平原多分布于北方，然而水资源和降雨则多分布于南方。在以农立国的年代，在竞争肥沃土地的过程中，弱势人口不断被强势人口挤往贫瘠、干旱的土地，或远离人群的深山老林里去。为了追逐一块立命的土地，这些人口只能在这种不宜居住的地区生存。在今后的几十年中，中国有一个极好的机会使其人口的分布重趋合理。这是因为随着工业化和城市化的进展，大部分人口能够不再依靠土地谋生，他们应该流向何处呢？如果说，南方的农民就近迁入当地的城市，不失为一个好的去处，那麽，北方和西北的农民，当然应该优先向水源充沛的地区移 动。不但中国沿长江地区和东南沿海地区的城市应该优先吸收农村的剩余人口，而且中国南方的农村地区也有极大的潜力吸收北方和西北的人口来替代已经进城的当地农民。只有这样才能避免北方水资源的短缺和生态的进一步恶化，同时减少从南方大量调水北运的必要性。象北京、天津这样拥有大量人口的北方城市一旦形成，并继续膨胀，国家只能被动地用南水北调这样耗资巨大的笨办法去解决它们的供水问题。应该趁剩余人口尚未大量进入北方城镇的时候，鼓励他们流向长江流域和东南沿海地区，使中国的人口尽快趋近自然水源。这就需要中国农村的土地制度具有向全国开放的特点，而不是目前的那种带有浓厚社区型的，排外型的色彩。所以说，中国现行的土地制度和土地法对此是缺乏考虑的，因而是缺乏前瞻性的。
原载《经济观察报》
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