路灯、太阳与金融的行政审批

　　——论金融管制和行政审批活动的重心转移

　　在行政审批和金融管制方面，路灯和太阳还真的可以作为一个意味深长的隐喻。

　　路灯照亮的范围具有随意性和选择性、局部性，主动靠近路灯、围着路灯转的，路灯才会照亮他；远离路灯的、不靠近路灯的，路灯是不会去照亮他的。

　　太阳则不是这样。太阳照亮的范围具有普遍性和公平性，早上太阳一出来，就是普照大地；傍晚太阳落山了，大家都见不到太阳了。这个结果对于大家都是公平的，过程也是公开的。

　　路灯性质的行政审批，是注重小范围的、市场准入方面的审批，往往带有浓厚的权力色彩，而太阳性质的行政审批，则是制定统一、公开、对于所有市场主体一致的游戏规则。相比之下，太阳性质的行政审批更受到市场的欢迎，更有助于提高市场的运行效率，而路灯性质的行政审批，则往往成为行政审批部门追求局部权力、乃至进行市场寻租的努力方向，而显然这种性质的行政审批是不利于市场的发展的。

　　无论是在金融界还是其他领域，行政审批都是政府介入市场的具体表现形式之一，而无论是在理论上还是在国际经验方面看，如何在政府和市场、企业之间之间保持适当的平衡，一直是经济学的一个主要问题；如何选择适当的行政审批方式和管制方式，则同样是金融监管领域的一个重要课题。

　　一 政府管制的产生及其在金融领域的发展趋势

　　从理论上看，政府的管制主要应当是针对市场的缺陷而采取的行动，而市场主要在以下几种场合经常会出现失灵：(1)竞争的缺乏；(2)外部性；(3)公共物品；(4)市场欠缺(missing markets)；(5)信息与知识的传递以及信息不对称。

　　政府进行管制可以采取四种举措，包括：政府采取直接行动；为私人部门提供激励；强令私人部门实施；以及上述方式的组合。 不过，政府的管制行为同样也可能失灵，这主要是因为：(1)信息的不对称，政府对于市场的了解经常是不完备的；(2)激励不足与政府运行的效率问题，这主要是因为公共部门的激励问题较之私人部门问题缺陷更大；(3)政府对于管制举措出台之后市场可能采取的反应和对策是难以事前准确掌握的。

　　所谓管制，根据《新帕尔格雷夫辞典》的界定，是指“政府以公开的努力控制公司价格、销售及生产决策的措施，其目的在于防止那些未能充分考虑公众利益的私人决策的产生”。通常意义上的管制主要是指一系列行政审批和管制方法的运用，例如市场的进入条件等等。斯体格勒对管制的界定则是“通过运用某种强制性的政府力量改变市场结果的政策”。

　　无论如何界定管制，实际上各国都存在不同程度、不同形式的金融管制行为，采用这些金融管制可以由政府机关直接出面，也可以通过公司的自我约束来进行，不过，从发展的趋势看，金融管制已经日益从原来着重于控制市场进入、进而控制市场结构的结构性管制，转向引导金融机构完善经营管理制度的经营管理型管制，而且更多地在着手采用市场的举措。

　　二 推动当前中国金融领域行政审批体制的完善和重心的转移

　　金融领域的行政审批，作为金融管制的具体表现形式和途径，在当前中国的金融市场运行中依然有相当显著的影响力。但是，从中国加入世贸之后对于政府行为的要求、以及全球金融业管制的发展趋势看，放松金融管制和行政审批、调整金融管制的重心已经是不可避免的趋势。

　　首先，应当明确监管与行政管制和审批的巨大差异。脱胎于计划经济体制下的政府机关，既可能出于对于管制和监管的误解，也可能出于对部门权力的追求，有时常常容易将行政审批、行政管制与监管混淆起来。监管应当是以市场活动为基础的，是以控制风险、保护公众(包括存款人、投资者、投保人等)利益、维护市场稳定为根本目标的，监管的主要途径，应当是通过制定必要的市场准入要求、经营管理的规范要求等举措，来达到控制风险的目的。

　　其次，根据监管的主要目标来清理行政审批。既然监管的根本目标在于保护公众利益、控制风险、维持市场稳定，那么，与此无关的行政审批应当交由企业自主确定，或者是由市场的自律组织来确定；与此相关的行政审批则应当精简流程，通过保持透明、公开的程序要求来保持市场对行政审批过程的监督。

　　有鉴于此，当前应当考虑：

　　第一，应当着手清理当前的行政审批，将不直接影响金融风险和公众利益的企业层面的决策权力交回金融机构。例如，金融机构的更名、变动营业地址、调整内部组织架构等决策，本来就属于企业自主决策的范围，并不直接影响金融体系的风险状况，因此此类行政审批改为报备制，由企业自主决定。

　　第二，金融机构分支机构的设立、调整、撤并等，是市场准入的一个重要内容。考虑到中国的地域广阔，情况复杂，而且当前中国的金融市场依然处于一个调整和整合的时期，金融机构分支机构的调整会比较剧烈，如果在此方面设定过于严格的行政审批要求，不仅会降低分支机构调整的效率，而且可能会制约金融机构分支机构布局的优化进程。仅仅以商业银行为例，目前每家国有银行的分支机构在全国范围内都超过万家，这些机构在未来的撤销、合并、迁址等活动必然会相当多，这是金融市场优化分支机构布局的一个重要内容，不应给予过多的审批限制。基于当前中国金融市场结构调整的现实，可以考虑，在分支机构总量不变、或者在一定的变化幅度范围内，根据监管机构设定的要求，金融机构可以自主确定分支机构的地址转换(如迁往市场潜力更大的地区)、自主确定分支机构的合并等，只需报备监管机构即可。

　　第三，基于市场自律组织的灵活性、专业性等特点，应当将原来的一些行政审批简化为自律组织的自我约束行为。例如，对于金融机构经营管理人员的资格考核、培训等，应当在监管机构提出基本的要求的基础上，交由自律组织来组织落实。

　　第四，行政审批应当为市场发展留出空间。中国金融市场目前还是一个新兴市场，市场的发展会相当迅速，无论是市场总量还是金融创新都会经历快速的变化过程，因此，行政审批不应成为制约市场发展的阻碍，而应当为市场的创新留出空间。例如，应当改进对于黄金、白银的行业管制，为中国的黄金和白银市场的发展留出空间；商业银行经营的新的中间业务和其他一些新业务，其经营的收益与风险首先是由开发这些新产品的金融机构自主承担的，只要这些新产品没有影响到总体的风险控制和市场的稳定，监管机构就不应过多采用行政审批的形式，而更多地采取核准或者报备的形式。另外，对于日益兴起的网上交易，在只是提供现有的金融业务时，应当给予更为宽松的监管政策。

　　第五，行政审批的重点，应当从过于注重市场准入的行政审批，转向设定公开的经营管理制度方面的要求，更多地遵循市场运行的规律。这也是国际范围内金融管制发展的一个重要方向。监管机构不再单纯注重市场准入的行政审批，转而从市场发展、控制总体风险的角度设定一个对于所有市场参与者都一致的、公平公开的游戏规则，不仅有助于提高金融体系的运行效率，同时也是符合世贸组织对于政府行为的基本要求的。