金融风险监管框架演变中的巴塞尔新资本协议

　　金融风险监管框架演变中的巴塞尔新资本协议：轨迹与趋势

　　考察金融风险监管框架的演变轨迹和发展趋势，可以有不同的角度。其中，以巴塞尔资本协议为代表的一系列具有国际影响力的金融监管原则为分析的切入点，是一个相对简便的方式。本文以巴塞尔新资本协议草案的发布为出发点，探讨巴塞尔新资本协议演变的基本轨迹、推动这些演变的基本力量以及由此体现出全球金融风险监管框架的演变趋势，进而 分析巴塞尔新资本协议草案中体现的金融风险监管的基本思路和原则。

　　2001年1月16日，巴塞尔银行监管委员会发布了新的巴塞尔资本协议的征求意见稿，这份新的资本协议框架是以1999年6月该委员会提出的新的资本协议框架为基础修订的，它比较全面地阐述了即将在全球银行业推行的新的资本充足协议的基本原则。尽管这个重要的协议在全球范围内广泛征求了金融机构和监管机构的意见，并且还打算在2004年正式实施，但是，基于这个新的框架协议对于全球金融业的深远影响和实施过程中的复杂性，巴塞尔委员会主动宣布推迟一年实施。

　　尽管在当前征求意见的阶段，这个新的资本协议框架还会有不同程度的修订，但是，其基本的监管原则和监管框架则会保持一致性。1988年的巴塞尔资本协议曾被认为是国际银行业风险管理的“神圣条约”。最新发布的新资本协议框架，则可以说是当今国际金融环境下银行风险管理的又一国际范本，其最终形成和实施必然会对全球银行业产生深远的影响。巴塞尔委员会资本协议产生至今已经有过三个版本。新版本与最初版本相比，可以清晰地反映出国际银行业风险管理的新进展。

　　一 全球金融风险监管框架演变的现实推动力

　　2001年的新资本协议草案较之1988年的巴塞尔协议更为复杂、全面，这实际上是金融市场发展的客观反映，也满足了银行界对于风险更敏感的风险监管框架(the need for a more risk-sensitive framework)的需要。巴塞尔委员会主席William J MaDonough指出，新的资本协议框架将使资本充足的监管要求能够更为准确反映银行经营的风险状况，为银行和金融监管当局提供更多的衡量资本充足的可供选择的方法，从而使巴塞尔委员会的资本充足框架具有更大的灵活性来适应金融体系的变化，以便更准确及时地反映银行经营活动中的实际风险水平及其所需要配置的资本水平，进而促进金融体系的平稳健康发展。

　　目前看来，金融体系的迅速发展和金融全球化已经成为推动全球金融风险管理发展的现实原因和直接动力

　　从全球范围内来看，经济金融环境的剧烈变化迅速改变了银行的经营环境，加大了银行的经营风险，同时经济金融的全球化直接推动了全球范围内银行监管和风险管理原则和框架的整合与统一，并且促使这些原则和框架要及时根据经济金融环境的变迁进行调整。如何使监管原则更为灵敏地反映银行经营环境的变化、使得银行的风险监控始终对金融市场的风险变动保持高度的敏感，越来越成为全球银行业关注的重大问题。

　　历史地看，本世纪70年代以来，放松管制成为全球银行监管的普遍趋势；与这一趋势相伴而行的，是全球经济一体化的趋势不断加强，金融领域的创新活动日渐活跃。管制的放松和金融创新的活跃推动了金融市场的快速发展，使得银行竞争日趋激烈，银行经营风险明显加大，促使各国金融监管当局不断探索建立新的经济环境下的金融监管方式，以维护金融市场中银行体系的稳定。同时，伴随着跨国资本流动规模的不断扩大，跨国银行的业务迅速扩大，于是，银行危机的传染的可能性增大，各国监管方式上的差异也增大了监管跨国银行的难度，于是，建立适应新的国际环境的、统一的国际银行监管原则和风险管理框架的问题被提上了议事日程。确实，纵观全球金融业的发展，银行业的发展和创新的步伐却从未停止过。在技术进步、金融创新、同业竞争的推动下，国际银行业不断推陈出新，业务品种不断涌现，金融衍生产品大量使用，数据模型运用得越来越广泛，复杂程度越来越高，信用风险以外的多种风险诱发了国际银行业中多起重大银行倒闭和巨额亏损事件。特别是亚洲金融危机的爆发和危机的蔓延所引发的金融动荡，使得金融监管当局和国际银行业迫切地感到重新修订现行的国际金融监管标准已刻不容缓。

　　从金融发展历史看，1974年德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭促使银行监管的国际合作从理论认识上升到了实践层面。1975年2月，来自比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国的代表聚会瑞士巴塞尔，商讨成立了"巴塞尔银行监管委员会"(The Basle Committee On Banking Supervision)。巴塞尔委员会的成立，是适应金融全球化的内在需要，为国际银行业的监管问题提供一个讨论场所和合作的舞台。尽管巴塞尔委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权：其文件从不具备、亦从未试图具备任何法律效力；其虽鼓励采用共同的方法和标准，但却也并不强求成员国在监管技术上的一致性。但是，由于巴塞尔委员会提出的原则影响到全球主要国家的跨国银行，因而这些原则在事实上成为许多国际性银行遵守的共同原则。

　　巴塞尔委员会在开展工作中始终遵循着两项基本原则：(1)没有任何境外银行机构可以逃避监管；(2)监管必须是充分有效的。巴塞尔委员会成立以来发布的许多监管原则和建议，基本上体现了这两个重要的基本原则，并且也使得这两个基本原则得到愈来愈广泛的认同。

　　二 巴塞尔协议所具有的习惯国际经济法的法律特性

　　正是由于巴塞尔委员会发布的一系列原则的广泛影响，在一定意义上可以说，巴塞尔委员会的阶段性成果成为国际银行监管框架和风险管理原则发展与演变的重要标志之一；既是一定时期内国际银行业风险管理经验教训的总结，同时也代表着银行业监管原则的发展趋势。从法律意义上说，巴塞尔协议实际上具有习惯国际经济法的法律特性。

　　二战后，国际经济活动和全球化的迅速发展，推动全球经济金融联系日趋紧密，在各国国内经济立法、国际经济条约(包括双边条约和多边条约)实践、国际组织如WTO、IMF的累积性实践等大量的国家实践中，逐步形成一些国际习惯规则，这就是所谓习惯国际法。其理论界定为主要指调整国家之间在国际经济交往中形成的具有显著经济特征的经济关系的习惯性原则、规则。

　　理论上说，习惯国际经济法的产生需要同时具备国家实践和法律确信这两个条件。但随着国际经济的不断发展，对国家实践的广泛性，一致性和恒久性要求已经降低，使习惯国际经济法的形成相对容易了一些。这一点在巴塞尔协议及其演变中表现得比较明显，巴塞尔银行监管委员会借助国际监管合作与协调的推动力，依靠巴塞尔委员会内部所表现的实践的集中性形成国际银行监管惯例形成的时效就相对较短，在短短数十年之内就在全球金融风险监管框架中占据了相当大的影响力。

　　从发展历程看，国际金融风险监管惯例实际上大多源于发达金融国家的金融立法和监管实践，其内容在于规范国际金融行为并指导政府金融主管当局的行为，有很强公法性质。从这个意义上说，巴塞尔银行监管委员会发布的一系列原则实际上就具有习惯国际经济法的明显特征。

　　在巴塞尔委员会提出的众多监管原则中，1988年的巴塞尔协议是影响最大、也是国际银行业风险监管最有代表性的监管准则之一，期间发布的许多监管原则大多是对这个监管原则的补充和完善；巴塞尔委员会2001年1月颁布的新资本协议框架，主要是试图在全面继承以1988年巴塞尔协议为代表的一系列监管原则的成果的基础上，着手从单一的资本充足协议约束，转向依靠最低资本充足比率、外部监管和市场约束等三个方面的共同约束。因此，比较1988年的巴塞尔协议与2001年新资本协议框架的主要内容，就基本上能够比较清晰地勾勒出国际银行业风险管理的基本发展趋势。

　　巴塞尔委员会是1974年由西方十国集团的中央银行行长倡议建立的，值得指出的是，20世纪80年代拉美的债务危机对西方商业银行产生了巨大冲击，促使银行监管理念发生了重大变化，传统的以资产大小为实力象征的观念受到挑战，取而代之的是“资本是上帝”的新理念，1988年巴塞尔委员会正式颁布实施的巴塞尔资本协议便是在这种氛围下出笼的， 2001年发布的巴塞尔自资本协议草案就是在这个协议的基础上进行的完善和修订。

　　三 1988年巴塞尔委员会资本协议的形成及其演变

　　(一)1988年巴塞尔协议的形成

　　1988年巴塞尔协议，就是规定银行资本充足率的《统一资本计量与资本标准的国际协议》(International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards， 1988年颁布)。在推进全球银行监管的一致化和可操作行方面，巴塞尔协议可以说具有划时代的意义。从当时的经济金融环境看，在80年代初的国际银行业，由于受债务危机影响，信用风险给国际银行业带来了相当大的损失，银行普遍开始注重对信用风险的防范与管理。具体来说，巴塞尔协议在国际银行界建立了一套国际通用的、以加权方式衡量表内与表外风险的资本充足率标准，极大地影响了国际银行监管和风险管理的进程。巴塞尔协议发布以后，其国际影响力不断扩大，巴塞尔委员会也不断根据市场环境的变化对这一协议进行了一些调整(如1996年推出的《资本协议关于市场风险的补充规定》)，使得巴塞尔协议及其相关文件成为影响最为广泛的国际性监管原则之一。即使是在强调全面风险管理的今天，信用风险依然是导致银行经营问题的主要原因，这也相应奠定了巴塞尔协议的基础性地位。

　　从具体内容看，制定于1988年的巴塞尔协议，主要在于就银行的资本与风险资产的比率确定国际认可的计算方法和计算标准，促进除国际银行业开展公平竞争。1988年的巴塞尔协议的主要界定了银行资本的组成，规定核心资本应占整个资本的50%，附属资本不应超过资本总额的50%。同时，对不同资产分别给予不同的风险权数，在考核风险资产规模的基础上，要求1992年底从事国际业务的银行资本与加权风险资产的比例必须达到8%(其中核心资本不低于4%)的目标。

　　(二)1988年巴塞尔协议的主要特点

　　从国际银行业风险管理的角度看，1988年的巴塞尔协议具有明显的特点：

　　1 突出强调了资本充足率的标准和意义

　　国际上曾发生过多起商业银行在经营过程中由于资本金不足且又承担了过高经营风险而导致资不抵债、不得不破产清盘或伸手求助于政府的案例，最终使广大存款人受害，甚至产生无力偿债的连锁效应而危害整个经济。从这个意义上说，巴塞尔委员会突出强调了资本充足率在银行风险管理中的重要意义。

　　在现实的银行经营活动中，资本充足率的高低代表着商业银行应付金融风险能力的高低，而金融风险在市场经济的多变环境中是客观存在的，在经济全球化和科技快速进步的进程中是不易准确预测的。资本金的多少，决定了银行的实力和支付、清偿能力，它不仅可以保证银行经营活动的正常运行，而且可以应付偶发性资金短缺，从而维护存款人的正当利益和公众对银行的信心。另外，一家好的银行不仅要谋求自我发展，更要有充分的自我约束，而资本充足率正是这种约束，即一定规模的资本金只能经营一定规模的业务量。市场经济中有许多企业正是由于过度谋求发展，承担了过大的风险而失败的。银行与一般的工商企业不同，直接涉及公众利益，出现支付风险会在社会上产生广泛的连锁反应，对经济的危害性极大。因此，对银行业进行资本金方面的而谨慎经营的约束比其他行业要更为严格。通过强调资本充足率，1988年的巴塞尔协议使得全球银行经营从注重规模转向注重资本、资产质量等因素。

　　2.确立了全球统一的银行风险管理标准

　　1988年的巴塞尔协议统一了对资本组成的认识，同时根据资产负债表上不同种类资产以及表外业务项目确定了不同的风险权数，并规定了资本与风险资产的目标比率，这就为国际社会衡量国际银行业的风险暴露状况提供了统一的标准。世界上一些大的信用评投机构已经普遍使用巴塞尔协议的标准来审定对国际银行业的信用评级。统一标准的确定增强了国际银行业风险管理的自律意识，并促使其风险管理朝国际统一的方向努力;同时，巴塞尔协议的正式出台标志着西方银行资产负债管理理论和风险管理理论的完善与统一。

　　3.强调国家风险对银行信用风险的重要影响。

　　1988年的巴塞尔协议在衡量银行信用风险时特别强调国家风险的影响。这一版协议明确规定对经合组织成员国家的授信风险权重明确低于非经合组织国家。对于发展中国家来说，有关风险可以达到100%。该协议之所以做出这样的规定，主要是受了70年代发生的发展中国家债务危机的影响。大批国际性银行在发展中国家的贷款成为呆帐，由此引发的全球性金融风波使跨国银行损失巨大，也给国际银行业带来了巨大的风险。为此，如果防范国家风险就成为国际银行监管机构十分关注的课题。

　　(三)1988年巴塞尔协议的不足之处

　　1 容易导致银行过分强调资本充足的的倾向，从而相应忽视银行业的盈利性及其它风险，这样，即使银行符合资本充足性的要求，也可能因为其他风险而陷入经营困境。如1993年底巴林银行的贷本充足率远超过8%，1995年1月巴林银行还被认为是安全的，但到1995年2月末，这家银行就破产并被接管了。

　　2从具体的风险资产的计算看，巴塞尔协议也没有考虑同类资产不同信用等级的差异，从而不能十分准确地反映银行资产面临的真实的风险状况。

　　3 对于国家信用的风险权重的处理比较简单化，这主要表现在国家风险在确定风险资产中的影响过大，同时对于不同风险程度国家的风险权重的处理过于简单(如对于OECD国家和非OECD国家的风险权重的确定)。

　　4 仅仅注意到信用风险，而没有考虑到在银行经营中影响越来越大的市场风险、操作风险等等。

　　5 许多已有的监管约束推动了国际银行界的资本套利现象，但是1988年的巴塞尔协议难易有效约束这些现象。这主要包括：通过推进资产的证券化将信用风险转化为市场风险等其他风险来降低对资本金的要求、广泛采用控股公司的形式来逃避资本金的约束等等。

　　四 巴塞尔委员会对于1988年巴塞尔协议的补充和完善

　　正是由于1988年的巴塞尔协议在实际应用中日益显现出来的局限性，巴塞尔委员会一直着手对其进行修订，其中主要包括《关于市场风险补充规定》和《有效银行监管的核心原则》。

　　(一)《关于市场风险补充规定》的影响

　　《关于市场风险补充规定》强调了市场风险的管理，这主要是考虑到90年代以后，在风起云涌的金融创新的不断推动下，金融衍生工具及交易迅猛增长，银行业越来越深地介入到这些衍生交易之中，因而金融市场的波动对于银行的影响越来越显著。从国际环境看，几起震惊全球金融界的大案(如巴林银行、大和银行等事件)基本上主要是由于市场风险管理失控引发和导致的。于是，1996年初，巴塞尔委员会及时推出了《补充规定》，与此同时，一些主要的国际大银行也根据《补充规定》着手建立自己的内部风险测量与资本配置模型。

　　1988年的《巴塞尔协议》强调的更多的是立足于运用法令、惯例或行业传统的力量,从外部规定一套整齐划一的监管措施来控制银行体系的风险。随着以金融衍生产品为代表的表外业务的蓬勃发展,表外业务操作的复杂程度和投资组合的速度均与传统银行业务不可同日而语,表外业务的快速发展则必然与不完善的规定不断发生冲突,并屡屡发生逃避管制的行为。外部监管措施既不能时时包容任何新出现的金融产品,又无助于激励银行改善自身的风险管理系统,因此日渐乏力。在外部监管尚不完善的情况下,银行的内部管理控制正越来越引起人们的重视,1996年的《巴塞尔补充协议》正是国际银行界旨在利用合理有效的内控机制来开辟金融监管新途径的一次尝试。　

　　所谓市场风险，就是指在一段时期内由汇率和利率的变化所造成金融工具的市场价格下降的风险。1988年的《巴塞尔协议》只考虑了信用风险,忽视了市场风险,尤其是,协议对许多新的和复杂的场外衍生产品未能给予足够的重视。如果对资本要求仅适用于信用风险,银行进行交易组合时,就会利用利率或汇率风险来替换信用风险,从而牟取高额利润。

　　与补充协议密切相联系的，是1993年4月巴塞尔委员会发表的《市场风险的资本标准建议》。这个建议对市场风险的资本要求,包括债务衍生产品、股权衍生产品和外汇衍生产品市场风险的资本要求。其中,债务和股权衍生产品市场风险的资本要求又可分为:特殊风险的资本要求和一般市场风险的资本要求。市场风险资本监管的指导思想是运用金融工程技术,把股权、利率和汇率三大类衍生产品转化成相应的基础工具即股票、债券和货币,然后根据三类基础工具分别具体规定三套计算规则,规则中对股权和债券还分别考虑了它们的一般市场风险和特殊风险。这种分产品类别计算市场风险资本要求量的方法,即所谓的分块法(Building Block Approach)。

　　不过，巴塞尔委员会的这个过于武断的做法还是受到复杂的现实情况的挑战。经过几年的实践,巴塞尔委员会认识到市场风险监管面临的困境实际上反映出了传统的外部监管思想与金融产品发展之间的冲突,一个理想的资本金监管标准应具有以下特点:(1)简单易懂,即使较小的银行也易于操作;(2)与银行的内部风险管理系统尽可能相一致;(3)尽可能避免扭曲银行的交易行为;(4)以银行的所有资产组合为基础,考虑各项目间的相关性和抵补性;(5)易于扩展,能包容新产品与新市场;(6)能适应不同规模及不同主要业务的银行;(7)所具有的结构有助于鼓励银行改进其内部风险管理。这些看法，实际上在巴塞尔委员会后期的一系列原则中都得到了不同程度的体现。

　　1996年1月,巴塞尔委员会颁布了《测定市场风险的巴塞尔补充协议》,允许银行采用自己的内部风险管理模型，但应同时满足定性与定量标准。定量标准除了10天持有期、99%的概率要求外,还要求估计风险价值的样本期不低于一年,有关的估算数据应至少三个月更新一次;在计算风险时,虽然可考虑同一风险类别资产间的相关性,但要求对不同类别资产的风险价值进行简单的相加,另外对期权风险的测定还作出了一些特别规定。定性标准只是规定了在银行内部控制与风险管理过程中应遵循的最低要求。这些要求包括:(1)银行应设置独立的风险控制部门,它直接对最高管理层负责;(2)该部门应定期进行事后监督分析,以检查模型的准确性;(3)银行的最高管理层应积极参与风险管理;(4)银行的风险测定模型应完全包括每天的风险管理内容;(5)交易限量与敞口限量应与风险测定系统相衔接;(6)银行应有定期的应力测试程序;(7)银行应制订完整的内部政策、控制程序和风险管理的系统文件;(8)银行应设置内部审计制度,定期评价风险测定系统和控制部门的情况。

　　(二)关于《有效银行监管的核心原则》

　　《有效银行监管的核心原则》则进一步提出了比较系统的全面风险管理的思路。 1997年东南亚金融危机爆发以来，全球金融市场的紧密联系、不同市场之间的互相影响、银行风险和金融危机在国际间的传播问题，开始引起越来越多的关注。以1998年美国长期资本管理公司损失的事件为代表，许多金融机构陷入经营困境的主要原因，不再是信用风险或者市场风险等等单一风险，而是由信用风险和市场风险等联合造成。金融危机促使人们更加重视市场风险与信用风险的综合模型以及操作风险的量化问题，由此全面风险管理模式引起人们的重视。巴塞尔委员会推出的《有效银行监管的核心原则》集中体现了这一领域的进展。

　　1988年的巴塞尔协议、以及随后根据金融市场的实际发展状况所进行的补充和完善，都为2001年巴塞尔新资本协议框架的出台奠定了基础。

　　五 从巴塞尔资本协议的演变看国际金融风险监管的发展趋势

　　(一)从强调统一的外部监管标准转向多样化的外部监管与内部风险模型相结合

　　这一点在巴塞尔委员会关于市场风险的补充协议中已经有了相当明显的突破，在这个补充协议中，不仅坚持了一些统一监管的基本原则，例如一致的资本金充足水平；还进一步对金融机构采取不同的风险管理方法留下了相当大的灵活性。

　　(二)从强调定量指标转向定量指标和定性指标相结合

　　这一点在《补充协议》和《有效银行监管的核心原则》中都有明显的体现，在《有效银行监管的核心原则》中表现得更为突出。

　　(三)从一国监管转向国际合作监管转变

　　这个转变的直接推动力量就是金融业的全球化，使得国际金融市场上迅速涌现出大量跨境经营的金融集团，一些主要的国际性的金融机构，例如汇丰银行和花旗银行等等，其海外业务收入已接近甚至超过其总收入的一半。这就必然推动了国际合作监管的形成和发展，促使不同国家的监管机构通过合作将一家国际性银行的境内外机构、境内外业务进行并表监管。根据巴塞尔有关文件规定，对一家跨境银行的监管须在母国监管当局和东道国监管当局之间进行合理的监管分工和合作。一般地，母国监管当 局负责对资本充足性、最终清偿能力等实施监管，东道国监管当局负责对所在地分支机构的 资产 质量、内部管理和流动性等实施监管；同时，两国监管当局要就监管的目标、原则、标准、内容、方 法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。

　　(四) 从信用风险监管转向全面风险监管

　　这主要表现在对于市场风险的监管。从20世纪80年代后期开始，国际监管组织和各国监管当局对金融创新产品及其风险都给予了高度关注。1986年，巴塞尔委员会发表了《银行表外风险管理的监管透视》，对表外业务的风险 种类、风险评估以及管理控制等提出了初步的意见；随着金融衍生交易产品的发展，又颁布了《衍生产品风险管理准则》、《关于银行和证券公司衍生产品业务的监管信息框架》；针 对金融衍生产品风险对资本的潜在威胁，他们还发表了“补充规定”等原则。

　　(五)从合规导向的监管思路转向风险导向的监管思路

　　长期以来，监管机构习惯于设定一系列管理规定，进而据此检查金融机构的合规性，而风险导向的监管则更为强调动态性的监管，强调对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管。随着银行业的创新和变革，合规性监管的市场敏感度明显降低，促使监管导向转向风险导向型。在这一思路的推动下，国际银行监管组织和一些国家的监管当局相继推出了一系列以风险监管为基 础的审 慎规则。例如，巴塞尔银行监管委员会发布的《大额信用风险的衡量和管理》、《银行国际 信贷 的管理》、《银行外汇头寸的监管》、《利率风险管理原则》、《计量与管理流动性的框架》、《计算机和电讯系统中的风险》、《有效银行监管核心原则》等等。

　　(六)从对银行的监管转向注重对金融集团的监管

　　早前巴塞尔委员会的监管是以银行为主要对象的，但是，随着金融服务集团户的趋势日趋明显，金融集团在金融活动中的影响力迅速提升，粗简监管机构开始从传统的注重银行的监管转向全面的对于金融集团的监管。

　　国际金融风险监管的上述趋势，实际上在新的巴塞尔资本协议草案中也得到了明显的继承和体现。　

　　六 2001年巴塞尔新资本协议框架的形成及其特点

　　2001年巴塞尔新资本协议框架继续延续1988年巴塞尔协议中以资本充足率为核心、以信用风险控制为重点、突出强调国家风险的风险监管思路，并吸收了《有效银行监管的核心原则》中提出的银行风险监管的最低资本金要求、外部监管、市场约束等三个支柱的原则，进而提出了衡量资本充足比率的新的思路和方法，以使资本充足比率和各项风险管理措施更能适应当前金融市场发展的客观要求。同时，新协议要求三个支柱必须协调使用才能真正体现新协议的精髓。而这也是新协议区别于1988年协议的核心之所在。其次，新协议对风险的认识更加全面。

　　1988年协议内容主要是针对信用风险而言，而新协议中有关风险的定义扩大为信用风险、市场风险和操作风险的各种因素，基本涵盖了现阶段银行业经营所面临的风险，以保证银行资本充足性能对银行业务发展和资产负债结构变化引起的风险程度变化有足够的敏感性。三是除标准法外，允许银行运用内部评级法来衡量和测算信用风险和操作风险，使新的监管规则有一定的灵活性，有利于吸收现代大型银行管理风险的各种先进经验。新协议较1999年6月框架性文件更加深入，尤其是它在内部评级的方法、外在评级在标准方法中的应用、降低信用风险的技术、资产证券化和操作风险的处理等方面都进行了重大调整。

　　新资本协议的目标是：(1)继续促进金融体系的安全性和稳健性，至少维持金融体系目前的资本总体水平。(2)促进公平竞争。(3)提供更全面的处理风险的方案。(4)使处理资本充足率的各种方法更为敏感地反映银行头寸及其业务的风险程度。

　　(一)坚持了1988年巴塞尔协议以资本充足率为核心的监管思路，并有了进一步完善

　　1 难度不同的、可供选择的更为灵活的风险衡量方式。为了适应当前复杂多变的银行业风险状况，在2001年的新资本框架中，巴塞尔委员会放弃了1988年巴塞尔协议中单一化的监管框架(one-size-fits-all framework),并提供了更多的选择方式，银行和监管当局可以根据业务的复杂程度、本身的风险管理水平等灵活选择使用。通过这种灵活的制度安排，巴塞尔委员会试图促使银行不断改进自身的风险管理水平，使用对于风险状况反应更为灵敏的衡量方式，进而更为准确地测定一定风险状况下所需要的资本金水平。新协议允许银行实行内部评级方法，使新的监管规则有一定的灵活性，有利于吸收现代大型银行管理风险的各种先进经验。新协议为了鼓励对支柱一所确立的资本要求方法进行更新，鼓励银行不断改进风险评估方法，不断发展更为精细的风险评估体系。同时，也鼓励银行在具备充分数据的条件下，采用高级的内部评级方法。新协议有利于促进现代银行业风险管理技术进步。

　　2 外部评级与内部评级的选择。为了测算银行的风险资产状况，银行必须要对资产进行评级，并相应确定风险权重。巴塞尔委员会在设计方案的初期曾经试图要求银行主要依靠外部中介机构的评级，但是，由于商业银行普遍对评级机构的客观性、独立性、资料的可获得性、评级结果的及时充分披露、评级结果的可信度等方面存在相当大的歧议，评级机构本身也不愿意将判断银行风险大小的责任全部担在自己向上，于是，2001年的新资本协议框架中除了继续保留外部评级这一获得资产评级的方式外，更多地强调银行要建立内部的风险评估体系，并提供了三个可供选择的方案，即标准化方案、基础的IRB方案(internal ratings based approaches，简称 IRB方案)和高级的IRB方案体系，强调用内部评级为基础的方法来衡量风险资产，进而确定和配置资本。

　　具体来说，对于信用风险的测算，新资本协议框架建议业务不是十分复杂的银行采用标准化方案，所谓标准化方案主要是延续了1988年巴塞尔协议的思路，同时将原来测算主权风险所通常采用的外部信用评级，转为采用出口信用评级；这会减少主权风险对于银行资本配置的影响力，同时对于OECD成员国中信用评级较低的国家(如南韩、墨西哥和土耳其)来说，这种方法的负面冲击相对较大。对于风险管理能力较高的银行，新资本协议框架建议其采用基础性的或高级的内部评级方法。无论是在标准化方案还是IRB方案中，国家风险的影响力较之1988年的巴塞尔协议都明显下降。

　　内部评级方法对企业、银行和主权风险采取了同样的处理方式，并且为零售产品、项目融资和持有证券的风险提供了独立的分析架构。内部评级方法对每一类风险都考虑了三方面因素：一是风险构成因素，各银行可以使用自己的估计数或标准的监管参数；二是风险权重函数，该函数将风险构成因素转化成为银行计算风险权重资产的风险权重；三是最低资本要求，银行采取内部评级方法时需要满足的法定资本量。银行对信用风险的内部测量是根据与借贷者和交易对手过去交易记录的分析，对借贷者、交易对手的违约情况进行评定，并给予相应的评级。银行对其内部评级的每一等级估计违约概率、既定违约下的损失和违约时的风险量，内部评级方法风险权重是由这三个因素的函数决定的，这个函数将三个因素转化成监管风险权重。在标准方法中，风险权重资产是风险权重和风险计量出来的，而在内部评级方法中，风险量被定义为违约时风险量。在使用内部评级方法时，最低资本要求要考虑信用风险的划分类别、评级体系、估计违约概率、数据收集和IT系统、内部评级等。

　　3 调整了利率风险的资本要求和监管方式，增加了对于操作风险的资本要求。巴塞尔委员会近年来一直希望推行全面风险管理，将风险管理覆盖的范围逐步从信用风险推广到利率风险、操作风险等。由于一些风险(如利率风险等)难以准确量化，因而此次新的资本协议框架建议各国监管当局在设定最低资本充足比率要求时要充分考虑到利率风险这一点，也就是纳入第二支柱的监管，不再包括在第一支柱。

　　新的资本协议还要求考虑操作风险(operational risk)并相应配备资本。具体计算运营风险的方法存在相当大的差异，难易程度也不一样。在实际操作中，许多考虑运营风险的银行只是在考虑信用风险所需的资本之外，进一步增加20%作为覆盖运营风险的资本。新的资本协议准备采用这个20%的标准作为广义的指导性准备标准。实际上这也是在1999年6月框架征求意见后增加的内容。对于操作风险，巴塞尔委员会提出了集中方法，包括基本指数法、标准方法和内部测试方法。根据大多数大型银行的实际经验，它们一般保留经济资本的20%用于应对操作风险。

　　4 适当扩大资本充足约束的范围，在一定程度上抑制资本套利行为。例如，1988年的资本协议不对控股公司的资本充足比率作出要求，使得许多银行为了逃避资本约束纷纷采用控股公司的形式。在新的资本协议框架中，以商业银行业务为主导的控股公司应当受到资本充足比率的约束，如巴克莱集团(Barclays)。在1988年的资本协议中，对于证券化的资产的风险水平确定的相对较低，而且没有充分考虑到由此可能导致的市场风险和利率风险等。随着国际金融市场的发展、以及国际银行业基于逃避资本约束的动机，银行资产证券化显著推进，从而使得原来的资本协议不能更为灵敏地反映银行资产的真实风险水平和所需要配备的资本水平。新的资本协议框架则对此进行了一定的限制。另外，新的资本协议框架对于非银行机构的大额投资需要从资本中扣除。新的资本协议框架建议，对于单笔超过银行资本总额15%的投资、以及此类对非银行机构的投资总额超过银行资本规模60%的投资，都要从银行资本中扣除。这无疑会对那些在非银行领域有广泛投资的银行形成严峻的冲击，从世界范围内来看，日本、西班牙和德国的银行可能受到的冲击最大。当然，这也是由银行体制所决定的。另外，新协议本身考虑到控股公司下的不同机构并表问题，在产品方面，涵盖了证券化资产和银行持有证券的资本要求，同时巴塞尔委员会也着手推动与保险业监管机构的合作，以进一步推动新规则的发展。新协议从机构和业务品种方面，推广了经典的最低资本比例的适用范围，这为银行业全能化发展环境下，金融业合并监管的形成确立了重要的政策基础。

　　(二)各国监管机构对于银行资本状况的监管方式和重点出现了显著的变化

　　2001年颁布的新资本协议框架更为强调各国监管当局结合各国银行业的实际风险对各国银行进行灵活的监管。这主要是巴塞尔委员会注意到不同国家的具体金融环境和进入体制差异，因而开始强调各国监管机构承担更大的责任。例如，在2001年提出的新的资本协议中，各国监管当局可以根据各国的具体状况，自主确定不低于8%水平的最低资本充足要求，同时，许多风险衡量的水平和指标需要各国金融监管当局根据实际状况确定，而且金融监管当局还要能够有效地对银行内部的风险评估体系进行考察。这样，各国金融监管当局监管的重点，将从原来的单一的最低资本充足水平转向银行内部的风险评估体系的建设状况。

　　2001年提出的新资本框架延续了《有效银行监管的核心原则》以及其1999年提出的监管框架的主要思路。在1999年的监管框架中，巴塞尔委员会提出，为了促使银行的资本状况与总体风险相匹配，监管当局可以采用现场和非现场稽核等方法审核银行的资本充足状况。监管当局应该考虑银行的风险化解情况、风险管理状况、所在的市场性质以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判断银行的资本充足率是否达到要求；监管当局有权根据银行的风险状况和外部经营环境，要求银行保持高于最低水平的资本充足率；银行要建立严格的内部评估体系，使其资本水平与风险度相匹配；监管当局要及时检查和评价银行的内部评价程序、资本战略以及资本充足状况；在资本水平较低时，监管当局要及时对银行实施必要的干预；如果对银行风险水平说来是必要的话，监管者应当要求银行持有超过最低比率的资本。2001年颁布的资本新协议继承了这些原则，同时强调，为了顺利实现向IRB资本充足衡量体系的转换，商业银行向监管当局提交完备的内部风险评估制度安排、资产分类制度安排等。因此，所谓第二支柱的关键，就是确保每家银行有合理的内部评估程序，以便银行首先对其面临的风险有正确判断，并在此基础上及时评估资本的充足状况。为了确保这些内部方法、降低信用风险的方法和资产证券化满足监管资本量的要求，银行要确立风险管理标准和信息披露制度，银行尤其要披露计算信用风险和操作风险的最低资本要求时所使用的内部方法。监管机构对银行的评估可采取现场检查、非现场检查及与银行管理部门座谈等手段来实现。

　　(三)强化信息披露，引入市场约束

　　在2001年的新资本框架中，市场约束机制的引入可以说是现代公司治理结构研究重大进展的体现。在新的资本框架中，巴塞尔委员会对于银行的资本结构、风险状况、资本充足状况等关键信息的披露提出了更为具体的要求。新框架充分肯定了市场具有迫使银行有效而合理地分配资金和控制风险的作用，稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款人及其他交易对手那里获得资金，而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他安全措施。于是，这种市场奖惩机制可以促使银行保持充足的资本水平，支持监管当局更有效地工作。为了确保市场约束的有效实施，必然要求建立银行信息披露制度。2001年新资本协议框架中所要求的信息披露的潜在参照标准是美国的银行信息披露要求，如大型银行要求按季披露范围相当广泛的风险信息。同时，新协议在应用范围、资本构成、风险评估和管理过程及资本充足性方面提出了定性和定量的信息披露要求。新协议强调了有关风险和资本关系的综合信息披露，监管机构要对银行的披露体系进行评估。而巴塞尔委员会则致力于推出具有统一标准的披露框架。信息披露包括核心信息和附加信息的披露两种情况。那些活跃的大型银行，每季度要进行一次信息披露，而对于市场风险，在每次重大事件发生后都要进行披露。对于一般银行，要求每半年进行一次信息披露。 新的资本协议框架强调，最低资本充足比率、外部监管、市场约束这三个支柱是紧密联系在一起的，如果这三个方面不能很好地落实，新的资本协议框架也就难以真正落实。