中国财政联邦化及其后果

　　姚洋　　　

　　中国在政治上是单一制国家，但中国的财政体制高度联邦化，地方政府拥有独立的财政收入和独立的事权。计划经济时代虽然中央财政占统治地位，但也经历了五十年代末和文革初期的两次财政分权和企业下放。改革开放之后，中国的财政体制进一步走向分权，八十年代中后期实行的财政包干制度是分权的顶峰，并导致中央政府收入比重的急遽下降 。于1994年实行的分税制遏制了这一趋势，但也同时将财政分权制度化了。其表现如下。

　　首先，中央税和地方税截然分开，中央财政和地方财政也因此截然分开；与此相一致，中央和地方的事权也得到了进一步的明确。尽管没有明确的文件对中央和地方的事权进行划分，但几年来的实践事实上已经形成了一套默认的规则。比如，中央只管理直接属于中央的企业，而地方只管理属于同级政府的企业。再比如，各地必须为各自的下岗职工解决再就业所需要的所有资金。其次，直到今天，中国仍然没有一套统一的在全国层次上实现收入转移的机制，中央财政的再分配职能没有得到很好的发挥。目前，中央对地方的转移支付主要以项目的形式实现。这些项目一般要求地方提供配套资金，其结果是，经济发达省份得到的来自中央政府的支持远多于经济不发达的省份，中央财政再分配的结果不是拉平收入差距，而是在某种程度上扩大差距。第三，财政联邦化不仅表现在中央和地方的关系上，而且表现在各省内部。在各个省内，省与地、市，地、市和区、县的关系完全仿照中央和省的关系，财政各自为政，互不通融。比如，在大多数地方，养老、医疗、失业保险的统筹范围只能达到区、县一级，和中央政府一样，省政府只给政策，市、县政府掏钱。在国营企业全面亏损的压力之下，省、市纷纷将企业下放区、县，表面上看是增加地方自主权，实际上是推卸包袱。其结果是，大量的企业冗员所产生的财政负担被逐级下放，表面上是解决了下岗压力，实际上是暂时地掩盖了矛盾而已。第四，财政联邦化正悄然地影响到中国的政府架构。在和平时代，决定一个国家最根本的制度安排是财政体制，因为它确定了各级政府之间的利益机制，而利益机制的改变必定导致政府架构的改变。尽管党管干部使得中央对地方干部的任用仍然具有绝对的权威，但由于财政分权的原因，中央对地方的约束已经在发生微妙的变化。在可以得到利益的时候，地方政府更多地表现了对中央政府的服从；在没有利益的时候，地方政府更多地表现出疏远的倾向。中央和地方的关系如此，各省内部也是如此。

　　财政联邦化有正反两方面的后果。它的正面作用主要是调动地方的积极性，鼓励地方政府关注地方经济增长，培养新的税源。有学者指出，中国在南宋时期虽然已经有了工业化生产的萌芽，但由于南宋王朝过度地将税收集中于中央，使得地方官员缺乏扶持地方经济的积极性，同时又不得不对工商业征收高额的税赋，以取悦于朝廷，因此，工业化萌芽胎死腹中。一九九四年分税之后，各地税收增长最快的是企业和个人所得税。所得税直到最近仍然只是地方独享税，因此地方政府有动力培养这个税的税源。

　　财政联邦化调动地方积极性的另一个表现是地方政府的制度创新，特别是在集体和国营企业改制方面。进入九十年代以来，中国的市场条件日趋完善，政府在企业中的作用越来越小。同时，随着私营经济的崛起，公有制企业的地位遭到严重的挑战，经营状况恶化。在企业内部，经理人员对企业的控制权增加，政府的控制能力急遽降低。在这种情况下，地方政府便产生了改制的动机。对许多地方政府来说，改制未必是为了提高效率，而是为了甩掉包袱，其背后的动力是地方政府改善财政状况的冲动，改制因此是财政联邦化的后果之一。尽管改制还存在许多问题，但在客观上它是一项改进经济效率的制度创新。

　　但是，财政联邦化、特别是过度的财政联邦化对中国也产生了不可忽视的负面影响。首先，财政联邦化鼓励地方保护主义，因此有碍全国统一市场的形成，加剧地区发展的不平衡。比如，上海规定出租车排量不得低于1.4升，显然是出于保护本地产的桑塔纳的目的，对于小排量的富康和捷达是不公平的。其次，财政联邦化导致地方对企业落户的过度竞争。一些地方领导为了吸引国内外投资，擅自降低地方税税率。由于这种做法没有合法性，企业经营实际上是处于不确定性中。比如，上级税务部门未必认可下级政府的减税承诺，新领导也未必认可老领导的减税承诺。这种不规范的税源竞争的结果，就全国而言，可能仅仅是一个零和博弈：一个地方的所得恰恰是另一个地方的损失，两相抵消，国民经济并无实质性增长。

　　以上两个后果是经常被人所提及的，下面的两个后果则较少为人所注意。

　　首先，财政联邦化导致公共品的提供分散化和小型化。前面已经提到，在许多地方，医疗、养老、失业和城市低保只能统筹到区县一级，这样的后果有三。其一，保险抵御风险的能力低，而且收入有限。即使是像广东顺德这样发达的县级市，其养老和医疗保险也还有缺口，不发达的城市的状况可想而知。保险所依赖的是大数原理，参保的人越多，保险的支付能力越稳定。目前的分散和小型化的保险体制将有遇到严重的支付风险。其二，分散的社保体系妨碍人口的流动。中央虽然对跨行政区的人口流动有一定的规定，比如可以将已交保险带走等，但实际执行非常困难。比如，北京市规定外地农民工在北京交纳的退休保险，只能等到60岁之后才能获得收益。有相当数量的企业只是交纳一定人数的社会保险，而并不将保险落实到人，因此，当一个职工调走时，他并不能将企业交纳的保险费带走。其三，分散的社保体系加大了地区差距，使好的地方更好，差的地方更差。社保的一个作用本来就应该是进行收入的二次分配，调节地区收入差距，目前分散的社保体系恰恰是反其道而行之。

　　造成目前分散和小型化的社保体系的原因可能很多，但财政的联邦化无疑是最重要的原因。社保规模直接和地方政府的财政相关，当每个地方政府都享有独立的财政的时候，财政状况好的地方一定不愿意和财政状况差的地方统筹社保资金。

　　其次，财政联邦化还造成上、下级政府之间对事权的推诿。财政联邦化和目前的中国行政架构是有矛盾的。各级政府虽然拥有独立的财政收入，却没有独立的行政权利，上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对的权威。在这种情况下，上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调。这种短视的行为的结果，是矛盾被层层下放，上级政府的日子好过了，下级政府的日子却难过了。这已经不仅仅是一个财政问题，而是关乎政府行政体制、乃至国家安定的大问题。就政府行政而言，政府行为的机会主义倾向导致腐败，有损政府行政的公正性，政府的行为因此越来越像惟利是图的企业，而不是处理公共事务的权力机构。这样下去，政府的严肃性和在群众中的威信势必受到严重影响。就国家安定而言，下级政府是和老百姓接触最密切的政府，矛盾在下级政府的聚集会引起老百姓对政府的不满，从而影响社会的安定。

　　财政联邦化的以上结果在企业改制过程中表现得最为突出。前面已经提到，改制是财政联邦化的后果之一，反映了财政联邦化的积极的一面。但是，财政联邦制的不利后果也在改制中暴露无遗。

　　改制的三大要件是资产处置、人员安置和银行债务。在所有三个方面，财政联邦化都打下了烙印。先看资产处置和人员安置，因为它们往往是联系在一起的。经过九十年代初、中期股份合作的改制形式，近几年来的企业改制多采用经理人员买断、出售或破产等更加激进的形式。采用这些形式就必然涉及资产处置和人员安置问题，而尤以人员安置更为急迫。根据国务院和最高人民法院的多次指示，人员安置是改制过程中的首要问题，因为它直接影响社会的稳定。我们都知道，国营企业中存在大量的冗员，如果企业完全按商业运作办事，许多人都要被解雇。为了完成中央下达的社会安定的政治任务，各地方政府无不优先考虑人员问题。

　　在这方面，重庆做得比较规范。当一个企业改制时，市政府首先把全部职工接收过来，然后核实企业资产，公开把企业卖给原企业领导或其他人，并由后者在原企业职工中挑选新职工(新企业必须雇佣一定比例的老企业职工)，剩下的职工统一进入再就业中心或失业登记。这样做的好处有三个。第一，企业的职工和资产完全分离，资产核算清晰，且不留后遗症。第二，改制后的企业轻装上阵，无人员的后顾之忧，真正成为市场经济的主体。第三，市政府对下岗、失业人员进行统一管理，节省社会资源。重庆市的做法体现了市领导的全局眼光，他们没有推卸责任，而是积极地承担起安置富余人员的责任。这是非常难能可贵的，其它地方没有做到这一点。

　　在多数城市，改制企业必须负责所有职工的安置工作。为了平衡企业的利益，地方政府不得不在资产方面做出重大的让步，以弥补企业因接收所有原企业职工而带来的损失。比如，在一个城市，企业的土地可以以工业用地价格的20%卖给新的经营者。由于资产和人员安置纠缠在一起，企业出售资产的价值变得非常不确定。尽管各地都有详细的文件，规定资产抵扣的方式和公式，但每个企业在执行中都不相同，获得多少抵扣完全取决于新的经营者的谈判地位以及他和市政府主管部门的关系。在这个过程中，难免不产生腐败现象。但是，更为严重的问题是，由于新企业的人员负担依然，企业的改制并不彻底，新经营者还是要为解决富余人员的就业问题而分散精力。从表面上看，改制没有增加下岗、失业人员，实际上是矛盾被暂时地掩盖了，今后未必不会再出现。比如，许多企业在改制之前拖欠了职工大量的工资和社会保险金，改制之后，政府通过资产抵扣把这部分负债转移到了新企业，但并没有切实可靠的措施保证新企业会归还职工这笔资金。最后，人员和资产的纠缠使得新企业的资产重组变得困难。比如，天津的一家原国有企业卖给了澳大利亚的一家公司，后者答应接受企业的全部职工。但是，两年之后，这家公司将这个企业卖给了另一家公司，后者接受工厂之后便大量裁减职工。从法律的角度来看，新公司的做法是完全合法的，澳大利亚公司的做法也不能说是违反了当初和政府签订的合同，因为合同没有规定它不能出售企业。政府如果强行要求新公司继续接受所有职工，则会树立一个不好的先例，以后涉及改制企业的资产重组就可能无人问津；政府如果认可新公司的裁员，则职工的利益受到伤害，到头来还是要政府来管。

　　然而，地方政府把矛盾下放的做法完全符合经济理性。一方面，它们期望改制企业一天天好起来，最终消化掉企业的冗员；另一方面，它们期望职工来监督企业的新经营者。职工一到市政府上访(俗称“上班”)，市政府就只好就范；把矛盾下放给企业后，由于现在企业是私人的了，职工只能找经营者。这自然对政府有利，但却是以政府放弃责任为前提的。地方政府这种短视行为，尽管在短期内可能奏效，长期却会极大地损害政府的权威。

　　如果在处理资产和冗员的过程中表现出来的是地方政府的短视的话，在处理银行债务过程中表现出来的就是中央政府的短视了。根据人民银行公布的数字，目前银行信贷中的呆坏帐比例在25%以上。人人都知道，这些呆坏帐中的大部分是无法收回的。最近四个资产管理公司正在积极打包出售从国企剥离出来的债务，它们的期望回收率不高于20%。显然，中央政府对这些是完全知晓的，并采取了默许的态度；但是，对于转制过程中银行呆坏帐的处理，中央银行采取了完全不同的态度。如同一位基层银行干部所描述的，改制就像警铃一样，一旦得知哪个企业在改制，银行就马上要去讨债。企业经营不善，浪费了银行贷款，固然是一件坏事，但银行在企业转制过程中一味地追讨债务，是不是就是上策呢？国营企业过去没有搞好，有企业领导人的原因，也不排除一些人营私舞弊所造成的损失，但关键是国营企业本身的体制有问题。一个不争的事实是，许多民营企业的发展壮大，完全得益于同类国营企业的人才输送。如浙江乐清的低压电器行业，如果没有从像西安电力机械制造公司等国营大企业跳槽来的技术人才，要达到今天的水平恐怕是不可能的。多数国营企业在技术上都有一定的优势，只要机制正确，重新赢利是完全可能的。但是，企业在转制之后一般都需要一定的缓冲期方可恢复过来，此时银行来讨债无疑是要把刚要活过来的企业再一次打死。特别地，银行一般瞄准有一定偿付能力的企业，专挑这种企业起诉。然而，恰恰是这些企业在转制之后有可能重新赢利，银行一起诉，这样的企业也就无力回天了。

　　不可否认，许多企业借转制之机逃避银行债务；我在这里丝毫没有为这种行为辩护的意思。我想说的是，中央政府在改制方面没有全局和长远眼光，目前这种满弓待发的做法非但不能制止银行坏债的蔓延，而且有损社会效率。静态地看，回收银行资金并不能提高社会的整体效率，因为银行把钱收回去了，企业的收入就降低了。但是，另一方面，由于银行的逼债而使一个有希望的企业死去，社会效率的损失却是实实在在的。从目前中央政府单一地强调回收银行呆坏帐来看，它显然只考虑了中央政府自己的利益，而忽视了社会的整体利益，其背后的推动力量，仍然是财政联邦化：银行属于中央政府，而企业却属于地方政府；中央政府当然更关心银行，而忽视企业。

　　从动态的角度来看，减少逃债对提高社会效率和公平水平都是有利的。但这里的问题是，转制企业的呆坏帐是几年、甚至十几年积累下来的，它们在很大程度上是旧体制造成的；而且，没有几个人真正认为这些呆坏帐中的大部分能够收回来。因此，它们最好是看作沉没成本，需要国家以某种方式来进行处理。美国布鲁金斯学会的中国问题专家尼古拉斯·拉迪教授早几年就提出，可以对某一年以前的呆坏帐一笔勾销，银行的资本亏空由中央政府发行国债来补充。拉迪的这个建议必须以国家停止政策性贷款、强化企业预算约束为前提。改制之后形成的新的企业—国家关系恰恰提供了这个前提。银行系统的呆坏帐问题迟早是要解决的，而且多半只能以全部或部分免除的形式解决，但是，必须是在人民币资本帐户开放之前解决，因为，待资本帐户开放之后来解决这个问题，极有可能出现银行挤兑。目前，以国家信誉为担保，即使银行一时出现巨大亏空也不至于引发挤兑，因为老百姓提了现金也不能换成外币。如果是这样，中央政府应该将处理银行呆坏帐和改制进行通盘考虑，在重塑中国经济的微观基础的同时解决银行系统的一大遗留问题。

　　适度的财政联邦化有积极的作用，但目前中国财政联邦化倾向远远超过了适度的界限。更为重要的是，中国的财政联邦制和中国目前的行政架构是不匹配的，其后果是导致了各级政府行为的商业化和机会主义倾向；长此以往，必然损害中国的经济增长和政府的权威性。

　　但是，解决问题的途径不是一味地收权。事实上，将现存的某些财政联邦化倾向纳入法治的轨道有利于政府行政和经济增长。比如，各省或多或少地都掌握一些决定地方税税率的权力，但这样做却是不合法的。但是，像中国这样幅员辽阔、地域差别巨大的大国，统一的税率可能并不是合适的，让各省拥有合法的设定税率的权力可能是必要的。纠正目前过度的财政联邦化倾向，不是要把权力从地方收到中央，像把所得税变成中央和地方共享税一样(事实上，这一举措也是中央政府机会主义行为的表现之一)，而是要各级政府、特别是中央政府具备全局和长远眼光，对特定的情形做出适当的决策，以社会的全体利益为重，而不是仅仅计较一级政府的得失。

　　于2003年1月14日