效率，抑或政治需要？

　　评《农村土地承包法》

　　姚洋　

　　酝酿已久的《农村土地承包法》于今年8月29日公布。该法是继新《婚姻法》之后的又一个非常重要的法律。之所以说它非常重要，是因为它将中国农村土地制度向事实私有化 方向推进了一大步。该法第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”同时，第三十一条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”在该法的制定过程中，有人提出农业用地可以作为抵押物；也有人提出，农民获得城市户口之后可以仍然保持土地的所有权。但这些意见没有被正式文本所采纳。如果这些意见被采纳，土地的事实私有将走得更远。即使是在公布的文本中，土地的事实私有成分也已经很显著。

　　土地不再在农户之间依人口变化而调整意味着土地所有权的边界被确定下来，因而具有了私有产权最显著的特征，即排他性；这种排他性又因为土地的可继承性而具有了连续性。虽然《承包法》规定承包期为30年，但是，政府一再强调30年之后土地承包政策也不会变。就第一轮15年承包期满之后各地纷纷执行30年不变的第二轮承包的情况来看，我们可以预见，30年之后的延包将不会有大的问题。因此，农户将成为现有土地事实上的永久主人。

　　按照土地事实私有化的支持者的意见，土地事实私有在三个方面有利于经济效率的提高。首先，地权的长期稳定有利于农户增加对土地的长期投资。在现有土地制度下，土地不定期地在农户之间进行调整，农户因此无法收回自己在土地上的投资，所以他们干脆减少投资，而转而大量施用见效快的化肥。这种对土地的掠夺性经营不利于中国农业的可持续发展。其次，土地私有有利于土地的集中，而土地的集中又有利于规模技术的推广，从而加强中国农业在加入WTO之后和国外大农场的竞争地位。第三，土地私有有利于农村人口向城市的迁移或从事非农产业。如果土地允许买卖或抵押，农户就可以通过变卖土地或以土地为抵押获得贷款的方法筹集必要的资金，以便他们在城市安家或从事非农工作。然而，以上三点要作为支持土地私有的理由却具有明显的弱点。

　　先看土地投资。的确，土地的不定期调整容易伤害农户对土地进行投资的积极性，但是，土地调整有各种方式，有一些方式对农户的土地投资可能影响不大。首先，村庄可以在协商的基础上给予土地投资一定的补偿。如山西的一些地方，在土地调整中获得土地的农户必须补偿土地原所有者在土地上的投资。如果能够做到这一点，农户在进行土地投资时就不会有顾虑了。其次，村庄可以避免调整价值较高、投资较多的土地。比如，在湖南西部的山区，村庄一般只调整旱地，而避免调整水田。最后，村庄还可以通过预留机动地的办法避免土地的频繁调整。事实上，在九十年代中期之前，大多数村庄都预留机动地。

　　还应该注意到的是，和其它因素相比，地权稳定性对增加土地投资的作用可能是有限的；比如，非农工资和就业机会、农产品价格以及农业税收就可能比地权稳定性的作用大。农家肥的施用量在发达地区农村迅速下降，和那里的劳动力价格上升、非农就业机会增加显然有直接的关系，而低迷的农产品价格和高额的农村税费则是造成农民抛荒的主要原因。

　　最后，即使地权稳定性对土地投资具有显著的正面影响，农业产量也未必会因此而有显著增加。这是因为，和优良品种、化肥施用量以及人力投入相比，土地投资(如灌溉设施)的作用毕竟是有限的。同时，像灌溉这样的土地投资也不会是单个农户所能完成的，无论是修水渠，还是采用节水技术，集体协作都是必需的。曹锦清在《黄河边上的中国》中所讲述的两个村庄的故事就是一个例子。在一个村庄，因为没有人出面组织，原有的水渠被荒废了；而在另一个村庄，因为村党支部书记的努力，反而新修了水渠，引来黄河水灌溉庄稼，产量也因此比另一个村子高许多。因此，在土地投资要涉及合作的时候，目前的混合土地所有制也许更具优势。

　　那么，土地私有是否有利于土地的集中呢？当然不是。如果我们单纯地追求土地的规模经营，土地的集体耕作是最佳选择，但这是一条被证明是行不通的路。支持土地私有的人把土地集中的希望寄托在土地的买卖身上。但是，世界范围内的经验研究表明，一个农户出卖土地，不是在这个农户的上升期发生的，而往往发生于这个农户遇到无法克服的困难的时候。在小说《白鹿原》里，鹿家土地集中最快的时期正是三十年代末的大饥荒时期。在这种时期，许多农民为了活命而将土地套现，致使土地价格下跌，大户人家乘机购入土地。失去土地的农户虽然可能度过一时的难关，但之后的生活便失去了着落。他们也许还想购回自己的土地，但此时的地价已经上升，使得他们无力购买，因此，通过买卖进行的土地集中几乎总是以部分农户之跌入贫困的泥潭为代价的。

　　有人也许会认为我在讲述一个过去的故事，但这个故事对于中西部的多数农户来说仍然具有相当的现实性。而对于东部地区而言，我们又必须面对另一个难题，这就是人们因为土地的潜在升值而产生的投机预期。台湾的经验表明，在土地升值的预期下，愿意出卖土地的人很少，许多人尽管不再务农，也不愿意出卖土地。因此，想通过土地私有达到土地的集中不过是设计者一相情愿的愿望而已。

　　退一步，我们还必须考察一下土地私有的支持者的一个潜在命题，即中国必须扩大农场规模以便和国外大农场竞争。这个命题有两个致命的问题。首先，中国目前的人地比例根本不允许我们扩大农场规模。道理再简单不过：大农场用工少，一旦全国都搞起来，许多农民就要失业，这些失业农民如何安置？在目前的工业化速度下，要想在短期内解决大部分农民的就业问题是天方夜谭。其次，中国不搞大农场未必就不能和国外的大农场竞争，关键是选择合适的领域。我们在小麦和玉米这样的作物上是不具有比较优势的，我们再怎样努力也不可能和南北美洲竞争。我们的比较优势是低廉的劳动力，因此应该发展充分利用劳动力的作物和养殖业。目前的公司加农户模式证明，小农户相对于集中生产具有一定的优势，其主要表现就是小农户低廉的劳动力以及一些潜在的资源优势(如房屋和院落)。因此，只要政策和组织形式适当，小农户完全可以在一些重要领域发挥比较优势。因此，那些希望以扩大农场规模来抗衡国外竞争的想法，是基于一个没有经过论证的前提之上提出来的。如果回顾一下过去二十年来各省经济发展的轨迹，我们就会发现，每个省都在回归自己的比较优势。那些土地禀赋相对较多的省份，尽管它们在计划经济时代的工业产值较高(如吉林和黑龙江)，现在它们在全国的地位也趋于向农业省的方向发展；而那些土地禀赋相对稀缺的省份，尽管它们在计划经济时代被确定为农业省(如浙江)，现在它们也正在变成工业省。一句话，比较优势在省际分工中是起作用的。同样，比较优势在世界经济分工中也起作用，那种想把中国的小农一夜之间变成大农场的想法，如果一旦付诸实施，就只能达到拔苗助长的效果。

　　最后，土地私有能够促进农民的城市化吗？以前面的分析观之，对这个问题的回答显然是否定的。首先，发达地区的农民因为土地价值上涨的预期不会轻易放弃土地。其次，对于不发达地区的农民而言，变卖土地所能筹集到的资金是有限的，对他们在城市安家的意义可能不大。以人均土地1.5亩计，一个四口之家的土地是6亩；按现在每年纯收入300元、贴现率为5%计算，每亩土地的价值是6000元，这户农户的土地总价值为36000元，即使是在小乡镇，这些钱也不够购买足以安身立命的住房。因此，土地私有化对农民放弃土地的意愿的影响是不确定的。相反，考虑到土地私有之后国家征地难度的增加，城市化可能会因土地私有而减缓。

　　综上所述，《农村土地承包法》对经济效率的提高可能不会起到显著的促进作用。那么，它的真正作用在哪里呢？我以为，它的作用主要在政治方面：土地的事实私有将剥夺村干部随意处置村集体土地的权利，从而减少干部和群众之间在土地处置方面的摩擦。在农民上访案件中，许多是因为村民对村干部的土地处置不满而引起的。比如，一些地方的村干部不征得村民的同意就将土地出让给他人，同时又不给村民适当的回报。但是村干部的这种行为在目前的《土地法》中也是不允许的，为什么还要一部新法，从土地所有制方面来重新界定一次呢？原因在于，所有权不同于一般的禁令，它比禁令更容易被认可。比如，当一个企业还是国有企业的时候，职工就会认为他们是企业的主人，因此天然地享有不被解雇的权利；但是，当这个企业改制之后，职工的想法便自然转变了，开始珍惜得来不易的工作机会。这其中的原因，恐怕和人们所固有的道德准则有关：所有权认定一件物品是某个人的，那么，其他人就必须尊重他的权利。因此，新的《承包法》将发挥捆住村干部手脚的作用。在这里，立法者对政府行政控制村干部的能力显然是持保留态度的。尊重农民意愿是历届政府的共同政策，但收效并不显著；立法者的立法是对行政力量不足的替代。

　　但是，我们对新的《承包法》在保护村民利益方面的作用也不能有过高的期望。新法更多地调节一个村庄内部的土地所有关系，但对上级政府的行为没有任何实质性的约束。事实上，农民在土地上的利益损失更多地来源于上级政府在征地过程中对他们的忽视。贵州某地因为修路而征占了农民的土地，国家给每亩地的补偿为8000元，但农民只得到2000元，差价被县、乡两级政府所截留。当这一消息走漏之后，当地爆发大规模的骚乱。一个人人皆知的事实是，在大部分城市扩建过程中，农民只得到土地价值增殖中的一小部分，各级政府和开发商得到剩下的大部分。土地的事实私有能够改变这种分配格局吗？在强势政府条件下，一个肯定回答的可能性很小。如果是这样，我们有理由预见，新《承包法》实施之后村民和上级政府之间因征地而产生的矛盾将激化：一方面，强势政府将继续维持目前的分配格局；而另一方面，得到土地所有权的村民将有理由要求更高的回报。这将对各级政府和司法机构构成严重的挑战。

　　最后，我们还必须注意到土地事实私有所带来的一些不利后果。土地随人口的调整在一定程度上缓解了人口较多农户的生存压力，在农村社会保障缺失的条件下，这为中国农村提供了一种较低层次的社会保险。土地的事实私有打破了这种机制，因而会对贫困人口构成一定的威胁。另外，在中西部农村，由于农民收入的大部分来自土地，土地占有的分化因此产生收入的分化，除了加剧收入差距外，这还将导致农户在其它相关方面的差距。在这中间，农户子女教育是一个重要的方面。教育是一种风险投资，一个农户是否愿意投资子女教育和他所拥有的资产呈正相关关系。因此，土地在两方面影响一个农户的教育投资，一个是直接增加他的收入，另一个是增加他抵御风险的能力；那么，土地拥有的分化将导致农户子女教育水平的分化。由于农户是否投资教育不是由子女的能力、而是由农户所拥有的土地所决定的，这种分化可能影响经济效率的提高。

　　从以上意义讲，《农村土地承包法》的出台将不是一次终结行动，而是更多行动的开始。国家必须在限制地方政府征地权利、农村社会保障、农村教育、农村低保等方面有新的举措；否则，《农村土地承包法》非但不能提高效率，就连它的政治作用也无法发挥。