地方性创新和泛利性执政党的成功结合

　　对改革开放以来制度变迁和经济增长的一个解释

　　姚洋

　　自1978以来的二十五年间,中国的人均国民收入每年增长了8%。在世界范围内，一个人口大国能够维持如此长期的高速增长，绝无仅有，称之为“奇迹”当不过分。在1970年代 末，没有哪一个西方经济学家会相信中国能够达到如此之高的增长速度，因为中国缺少每一样标准经济学教科书视为经济增长之必要条件的东西：完备的市场、私有产权以及有效的法治。因此，解释“中国奇迹”是如何发生的便是一个具有世界意义的课题。

　　仅仅在经济层面寻求对这个课题的解答是远远不够的。诚如阿玛蒂亚·森所指出的，中国在1970年代末的经济起飞准备 ― 教育水平和健康状况 - 远远优于像印度这样的发展中国家(森，2002)；也诚如统计数字所显示的，中国在过去二十多年的投资积累率从未低于30%；或如林毅夫等人所展示的，遵循比较优势的发展战略是中国成功地参与国际分工的关键所在；但是，中国在过去四分之一世纪内发生了巨大的制度变迁，它们与经济增长之间必定存在一定的关系，而且，这些关系可能比经济逻辑更具根本意义。正如诺斯和托马斯在《西方世界的崛起》前言中所指出的，诸如投资等因素是增长的本身，而不是增长的原因，良好的制度才是增长的原因。中国在过去四分之一世纪内的经济增长恰恰验证了这一判断。中国经济的恢复起始于农村改革，农户经济的恢复以及农产品价格的提高大大激励了农民的积极性，中国因此在短短几年间解决了粮食问题。随之进行的城市改革虽然举步维艰，但价格双轨制的实行为农村工业的发展创造了巨大的空间，使之成为支持中国经济增长的半壁河山。进入1990年代，城市对农村劳动力的开放、私营经济的勃兴以及国营企业的改制又成为推动中国经济增长的新的动力。一句话，中国的经济增长在很大程度上依赖于体制变革所释放的能量。不同于苏东国家的振荡疗法，中国的体制转型变革几乎总是自下而上，先在少数地方试行，成功之后在全国推广。以价格双轨制为典型，中国的体制转型又几乎总是一点一滴逐步积累完善的，而少有一夜之间的剧烈变革。这种渐进改革不仅有利于获得多数人的支持，而且有利于经济效率，因为它避免了因体制震荡所带来的经济失衡；而且，体制转型的能量逐步释放，有利于保持经济的增长势头。

　　回顾过去二十五年的路程，我们发现，中国的经济转型基本上是沿着有利于经济效率的轨迹向前推进的。在纯理论的层面上，有效的制度变迁不可能在一个意见分散的社会中通过纯粹的民主政治过程而实现；在现实中，当今的民主国家无不为利益集团的大肆活动所困扰，一些国家甚至陷入奥尔森所说的“不可治理”的局面。但是，也不是所有的威权国家都顺利地过渡到了充分竞争的市场经济。威权治理在东亚取得了成功，却在拉美和非洲惨败。因此，探讨有效的制度变迁是如何在中国实现的，就是一个同时具有世界意义和现实指导作用的课题。

　　本文将回顾中国体制变革与经济增长的关系，考察体制变革的特征，着重强调体制变革的渐进性和有效性，并为此提供了一个政治经济学的解释。这个解释由两个核心组成，即体制创新的分散性和中国共产党的泛利性。前者保证了新体制的有效性，后者保证了新体制在全国的推广。中国共产党作为全体人民利益的代表，在过去四分之一世纪内将经济发展作为其首要目标，从而能够接受有利于经济效率的新体制，哪怕后者与旧有的意识形态相冲突。

　　一、 体制释放和经济增长

　　导致经济增长的根本原因是资本积累和对资本积累的有效利用，用更通俗的话来说，是将更多的今天的钱有效地投入到生产明天的消费的活动中去。因此，研究经济增长就是研究如何增加人们的投资动机以及如何引导人们进行有效的投资。主流经济学家关注导致积累的直接原因，如教育投入、科研投入等等，制度经济学家则退一步，研究导致或妨碍人们进行有效投资的制度机制。对于像中国这样的转型国家而言，制度的建立尤为重要。本节所要论证的命题是，制度释放是中国过去四分之一世纪经济增长的源泉。

　　农村改革是支持这一命题最明显的证据。在1980年代初重新建立的家庭农业制度极大地提高了农民的生产积极性，在短时期内便解决了一直困扰中国的粮食问题。根据林毅夫的一篇影响很大的论文的结论，1980年代前期农业增长的60%来自制度变迁(Lin, 1992)。尽管有人指出，这一结论是在没有考虑农产品价格上涨因素的前提下得到的，然而，没有人怀疑1980年代初的农业增长极大地得益于农村土地制度的变革这一根本结论。

　　农村改革的成功使得改革者可以把注意力集中到更困难的城市改革上来，城市改革的两个核心是价格改革和所有制改革；前者的目标是将计划定价转变为市场竞争定价，后者的目标是加强企业内部的激励机制。所有制改革在1980年代虽有突破，但是，因为没有触及公有制这个根本问题，围绕它进行的各种试验都没有产生实质性的进展。相反，价格改革在双轨制下推进了一大步，为中国经济的增长提供了广阔的空间。双轨制既保护了像国营企业这样的既得利益者，又为不受计划保护的非国营成分提供了原材料和产品市场；最为显著的是，它为乡镇企业的崛起提供了先决条件。乡镇企业早在1970年代就出现了，但它在当时的定位仅仅是对农业的补充。农村改革之后虽然没有鼓励农村工业发展的政策，但是农村剩余的增加引导农民在非农领域寻求更大的发展。如果市场仍然完全受制于国家计划，农村工业就不可能自由地获得原材料和自由地在市场上销售产品，它的规模也就不可能达到我们所见的样子。在1980年代中期到1990年代中期的短短十年间，农村工业从无足轻重的补充地位一跃而成为中国工业的半壁河山，价格双轨制在其中起到的作用功不可没。

　　双轨制不是没有代价的。市场定价和计划定价的同时存在导致了巨大的寻租空间，“官倒”成为1980年代下半期全国上下深恶痛绝的对象。然而，由此而引发的价格“闯关”却以失败而告终，改革也因此被迫停顿。价格改革最终是在双轨制下不知不觉地完成的。伴随着1990年代初期较为宽松的宏观经济环境，价格管制快速开放，以取消城市粮食定量和外汇并轨为标志，价格改革在1990年代中期就基本结束了。随之而来地是乡镇企业中公私混合所有制的衰落，代之而起的是私营经济的蓬勃发展。九十年代的私营经济由三部分成份构成。第一部分是由地下变成地上的私营企业，这些企业在过去就是由私人经营，只是带了一顶集体经济的红帽子。第二部分是九十年代新建的私营企业，第三部分则是由集体或国营企业改制而成的。九十年代后期以来，这一部分企业越来越多。和1996年相比，2001年的国有及国有控股企业个数已经下降了40%；在多数城市，多数剩余的国营企业也计划在二至三年内全部改制(Garnaut, Song, Tenev, and Yao, forthcoming)。九十年代中国经济的增长主要得益于私营部门的发展。最近的一项研究表明，在教育水平、外资比例、出口比例和私营部门投资份额等因素当中，私营部门投资份额是唯一对中国省区经济增长速度具有解释能力的因素(卢峰、姚洋, 待刊)。可以鲜明对照的是，在九十年代中期国营企业全面亏损的状况下，中国经济仍然维持了高速增长，其原因就在于私营部门的快速发展。

　　九十年代见证的另一巨变是农村劳动力大量向城市的涌入。尽管农村移民仍然受到不公正的待遇，但他们毕竟已经迈出了一大步，这就是获得了身份的自由。限制劳动力自由流动的户口制度将农民牢牢地拴在土地上面，既不人道，也不利于人力资源的有效利用。是农民自己打碎了束缚他们身份的枷锁，农村工业的勃兴使他们原地转换了身份，进城务工让他们直接经历了现代文明所带来的解放(和痛苦)，尽管争取和城市居民同等地位还需相当长的时间。

　　任何到过珠江三角洲的人都不会再否认农村移民对中国经济增长的贡献。源源不断的移民压低了工业工资，加上珠三角特殊的地理和人文环境，港澳台资金大量涌入，把当地最偏僻的村庄都变成了尽管嘈杂、但充满了活力的工业集镇。如果中国已经成为世界的工厂，则农村移民就是支持这个巨大工厂的基石。大量的农村剩余劳动力不是中国的负担，而是中国经济在世界上保持竞争力的有效资源。农村劳动力几乎无限制的供应为中国经济的增长积蓄了长期的“势能”，如何合理地利用这一势能并在它释放之后如何使农村移民很好地溶入城市社会，是当前和今后相当长时期内中国必须解决的大问题。

　　时至今日，中国的体制转型以近尾声。在价格领域，国家调控的价格的比例已接近、甚至低于发达资本主义国家。在所有制领域，民营企业在数量、就业和产值方面已经远远高于国营企业，在三到五年之内，除少数大型企业之外，人们将很难找到国营企业了。这两个领域的成功转型已经为中国的市场经济奠定了坚实的基础，并促进了其它领域的转型。城市社会保障制度正趋于合理，农村社会保障已经纳入议事日程，一个全国统一的劳动力市场正在形成。金融业的转型稍慢一些，但是，银行的商业化已经取得了可观的进步。所有这些都意味着，由体制释放所支持的那一部分经济增长将逐步消失，中国将更多地面对一个成长的市场经济所必须面对的问题，目前的汇率问题就是这样的问题之一。如何应对这些新问题将是对中国经济政策的新的挑战。

　　二、 渐进改革与经济效率

　　中国制度-经济转型的主要特征是它的渐进性。渐进性包含两方面的含义，一是在时间上的循序渐进，二是在空间上的试验和推广。农村土地制度改革现已公认为中国的一次帕累托式的制度改进，但是，它的完成仍然用了六年的时间。包产到户、包产到组始于安徽小岗，而后由万里推广到安徽全省，经过反复的争论才最终得到中央政府的承认，即使是当时最为激进的改革者也曾经对包产到户持怀疑态度。价格双轨制虽然没有经过地方性的试验(也无法进行这种试验)，但它却是中国渐进改革的典型例子。如果说农村改革的渐进性还是来自于决策者对改革最终目标的不确定性的话，价格双轨制则是决策者在确定的目标下而有意设计的过渡制度。发生于1990年代的企业改制则重复了农村改革的路径，始于少数地方的试验性且往往不彻底的改革，而终于中央政府的统一政策。此次改革所经历的时间更长，摸索的成份更多。当顺德和诸城在1990年代的初期开始改制的时候，职工股份合作制是主要的改制形式，而改制之后的企业也仍然被认为是集体企业。这种改制形式在1990年代中期被许多地方所仿效，而顺德和诸城则发现了它的弱点，从而开始了二次、甚至三次改制，其主要目的是将股份集中到管理层手中。这样，改制便成了真正意义的私有化。尽管私有化没有成为官方用语，中央政府的“抓大放小”政策早已给中小国营企业的私有化开了绿灯。

　　二十五年来的实践表明，渐进改革有利于中国经济的增长。总结起来，这是因为三方面的原因。

　　首先，渐进改革有利于获得各方的政治支持。除了农村改革，其它改革无不触及某些人的既得利益，为了获得这些人的支持，改革者有必要进行妥协。价格双轨制是这方面的典型例子。早在1980年代初期，建立市场化价格体系就是城市改革的首要目标。但是，市场化价格体系必然要损害国营企业的利益，因为它们将失去以往计划所赋予它们的特权。为了争取国营企业职工的支持，双轨制成为一个折衷的过渡选择。正是在这个意义上，刘遵义、钱颍一和罗兰才认为，双轨制是“没有失败者的改革”(liu, Qian and Roland, 2000)。

　　渐进改革不仅通过补偿潜在的失败者而获得政治支持，而且通过提供学习和思考的时间让反对者转变思想，让改革者认清改革的方向。在农村改革和国有企业改制之初，改革者并没有改革的终极目标，而反对者更是惧怕改革可能带来的对意识形态的冲击。地方性试验为改革者提供了试错的机会，也让反对者看到了改革的正面效果，并为中央政府最终形成统一的政策提供了准备时间。

　　其次，渐进改革有利于企业和个人调整行为，使整个经济快速达到新的均衡。制度变革通过改变制度规则和财产关系迫使经济由一个均衡过渡到另一个均衡。但是，这个过渡不可能在瞬间完成，因为个人和企业需要时间来调整他们的合约和生产计划。调整是需要成本的，这其中主要使搜寻成本，即个人和企业在放弃旧的合约和寻找新的合约伙伴中所承担的成本；一些企业可能在调整过程中因为失去竞争力而倒闭，这也是调整成本之一。从这个意义上讲，制度变迁是“破坏性的建设”。但是，剧烈的制度变革可能只有破坏而没有建设。这是因为，当制度变革过于全面和急迫的时候，个人和企业可能无法完成他们的调整，从而使经济长期处于失衡状态。前苏联的剧烈政治和经济变革是一个明显的例子。经济学家认为，这场变革造成了前苏联社会的无组织化，后者是剧变之后十年前苏联国家经济滑坡的主要原因(秦晖，2003)。在苏联时期，任何物品的生产都是在严密的计划指导下进行的，各个工厂无需担忧原材料的供应和产品的销路，整个经济维持着一种虽然低效但却有序的状态。市场化巨变打破了这种平衡，工厂无法买到原材料，也不知道买主在何方；更重要的是，它们不知道如何为市场需求进行生产。由此而产生的混乱，再加上国外产品的竞争，让前苏联各国的经济滑坡在所难免。中国的渐进改革却产生了相反的结果，它实现了破坏性的建设，为中国的高速经济增长提供了条件。渐进改革在规模和时间两方面为个人和企业的调整创造方便。在规模上，渐进改革每次只前进一小步，个人和企业容易适应；在时间上，渐进改革推进缓慢，给个人和企业留下足够的时间去认识和调整到新的均衡上来。在这个过程中，一些企业可能无法生存下去，一些个人也难免在调整中失利，但渐进改革将这样的破坏降到了最小限度，从而最大限度地保护了社会生产力，实现经济增长。

　　第三，体制释放带来经济增长，体制的逐步释放带来地持续增长。每个经济体都存在一个稳态增长速度，它的高低取决于诸如人口增长率、技术进步率和制度环境等因素。和本文论题相关的是制度因素。对于转型经济而言，每一次的制度变革都释放一定的能量，推动经济的增长；当所有制度变革都完成时，由制度变革所带来的经济增长也就停止了，经济达到稳态增长水平。于是，我们可以借助图一来分析渐进改革和激进改革对于长期经济增长的含义。图中的横轴代表时间，纵轴代表人均国民收入。假设无论渐进改革还是激进改革都不存在上文所说的破坏性，即个人和企业可以瞬间找到新的均衡；同时假设两种改革都达到同样的完美状态。即便如此，激进改革下的经济增长路径也显著有别于渐进改革下的增长路径。假设两种改革均起始于t-----0时刻。激进改革将所有制度潜能在短时间内迅速释放，经济增长速度也相应提高。但是，当制度变迁在t1点结束时，经济快速地收敛到完美制度环境下的稳态增长速度ge，从此经济以此速度稳定地增长。渐进改革将制度释放的时间拉长，直至t2点才结束。在t0和t2之间的改革时期，渐进改革下的经济增长速度低于激进改革在t0和t1之间的增长速度，但当改革在t2时刻结束时，它也收敛到稳态增长速度ge，因为两种改革最终达到同样的制度安排。从图中可以看出，只要渐进改革在t0和t2之间的改革期间的增长速度高于稳态增长速度ge，且这个期间足够长，则渐进改革的增长路径就和激进改革的增长路径相交，并且交点t*在t1之后，因此渐进改革所达到的长期稳态收入水平将持续高于激进改革所能达到的水平。

　　图一、激进改革和渐进改革的比较

　　在现实中，激进改革具有破坏性，像苏东经验所显示的，收入水平在短期内不升反降，由此可能出现图二所示的增长路径。一个可能结果是，渐进改革下的收入水平从t0时刻起就高于激进改革下的收入水平。“欲速则不达”，这句古谚在此得到了很好的印证。

　　图二、破坏性的激进改革

　　以上分析的一个重要前提是，渐进改革可以到达和激进改革相同的制度安排，因此两者具有同样的稳态增长速度ge. 然而，二十五年的实践表明，中国的渐进改革并没有发生止步不前的迹象，相反，中国的制度改革基本上遵循了一条有利于经济效率的路径，符合诺斯所谓的制度变迁的效率假说。因此，我们接下来的问题自然是，有效的制度变迁在中国是如何实现的？

　　三、 地方性创新：有效制度变迁的政治基础之一

　　在诺斯的古典国家理论里，无效制度可能因为两个原因而持续存在，第一个原因是统治者的意识形态阻止了有效制度的产生。诺斯早期将意识形态看作是外生的，后来则认为意识形态内生于人对周围世界的阐释。人通过对周围世界的观察和诠释形成一个关于理想世界的图景，并照此设计和改造制度环境。当周围世界因此而发生变化的时候，人通过比较现实和理想图景来修正自己的认知模型。由此周而复始，制度和经济环境发生螺旋式的交替变化。在这个过程中，人的认知模型，或意识形态可能不利于有效制度的获得。比如，如果统治者认为收入不均是不可接受的，则他不可能接受私有财产制度。即使统治者的意识形态没有问题，诺斯认为，交易成本也会成为阻碍有效制度变迁的第二个原因。比如，西班牙王室之所以不实行土地私有制，是因为向小土地私有者收税比向大牧羊主收税更困难(以上讨论详见姚洋，2002)。

　　在现代民主社会中，制度变迁几乎总是通过竞争政治发生的，诺斯的古典国家理论因此失去了意义。奥尔森在《国家的兴衰》中的经典研究告诉我们，民主制度会因为利益集团的左右而无法对变化的现实世界做出正确的反应，有些国家会因此陷入“不可治理”的泥潭；比如，英国的衰落就和利益集团的持续有很大的关系。笔者本人的一项研究表明，在一个意见充分分散的社会里，有效的制度变迁不可能通过降多数原则这样的政治过程而实现(姚洋，2003a)。道理在于，有效的制度变迁要求制度对经济环境的变化做出线性的反应(比如，当一种要素的相对价格上升时，这种要素的所有权就应该更加个人化)，而政治过程因为要接受所有人的偏好而失去了对经济环境的敏感度，从而无法对环境的变化做出有效的反应。

　　既然有效的制度变迁在古典国家和现代民主的框架下都可能无法实现，那么，它为什么能够在中国发生呢？笔者认为，原因有三，即制度创新的分散性、市场化改革的自我加强性以及中国共产党的泛利性。

　　如前所述，中国渐进改革的一大特征是它几乎总是源于地方性的试验。地方与中央的关系，一直是建国以来纠缠不清的问题。中国虽然是单一制的国家，但巨大的地域差距又迫使历代领导人不得不关注地方积极性。毛泽东在《论十大关系》中早已对此进行了论述。在改革开放之前，中央和地方的关系几收几放，摇摆不定。改革开放以来，中央向地方分权占据了主导地位。在整个八十年代，财政包干制度赋予了地方极大的财政自主权；1994年实行的分税制则将财政分权规范化。在这种背景下，地方积极性成为推动中国渐进式改革的重要力量。

　　地方创新之所以优于中央的统一命令，首先是因为地方政府具有中央政府所不具备的信息优势。他们接近企业、接近市场，容易知道哪些制度阻碍生产力的发展。在意识形态尚占据主导地位的时候，这种信息优势的价值就更加显著。中央政府由于不了解企业和市场的确切信息，它对自己的意识形态的更新就会比较慢，制度变迁的步伐自然会小一些。相反，地方政府会较快地更新意识形态，因此也更容易接受新的有利于经济效率的制度安排。一个不争的事实是，中国官员的意识形态色彩随官员地位的下降而逐渐减退；许多地方官员的意识形态色彩比一些学者还轻，这和两者距离现实的远近关系极大。

　　地方积极性导致有效制度变迁的第二个原因来自于地方政府所面对的挑战的多样性和丰富性。有一种观点认为，中国在近代之所以落后于西欧，是因为中国大一统的皇权没有适当的竞争压力，使得中国疏于变革而勤于守成。戴尔蒙德认为，西欧德海岸线凹凸不平，有利于形成许多相互竞争的小国，而中国的海岸线非常光滑，有利于形成统一的帝国(Diamond，1999)。在统一的帝国下，地方积极性受到打击甚至扼杀，地方官员不关心和支持私人的创新活动，经济自然停滞不前。这种观点对于解释中国当代的制度创新也是适用的。在财政分权的体制下，每个地方政府都面临其它地方政府的竞争压力，人员和资本的流动迫使每个地方政府挖掘自身的制度潜力，尽力吸引更多的经济资源流入本地。这里当然会产生浪费性的竞争，也可能产生地方保护主义，但竞争更多地导致了各地制度环境的改善。这在吸引外来投资方面表现尤为明显。在中国投资办厂曾经是非常艰难的事情，各种审批和手续无谓地增加了企业的财务和时间成本。进入九十年代以来，各地为争夺投资开始了白热化的竞争，简化企业注册手续成为各地的竞争手段之一。从“一条龙”办公到“十天沉默许可”和变前置审批为后置审批，各地已经开始突破现有的国家统一注册法规。可以预见，这些地方性的措施会在不远的将来成为全国性的政策。

　　分权的制度创新优于统一命令的另一个原因是地方政府的预算约束强于中央政府。中央政府可以通过发行国债的方式弥补财政赤字，也可以通过行政命令要求地方政府上缴更多的收入，而地方政府却不能这样做。一个不争的事实是，越是底层的政府越是面临更大的财政压力，因为它们所掌握的收入更少而负担的支出却更多(参见姚洋、杨雷，2003)。这就迫使地方政府不得不更加关注地方性的税收收入，而后者又和地方经济密切相关，从而要求地方官员关注影响地方经济的制度因素。杀鸡取卵的事当然有，在不发达地区可能还很普遍；但是，制度的变革仍然可能成为地方官员的选择之一，因为制度的改变未必会影响他们对企业的攫取，却可能会带来更多的收入。

　　导致地方政府预算硬化的一个重要原因是银行系统的商业化。在过去，地方政府可以随意为地方企业的借款提供担保，银行资金因而通过企业而变成地方政府的税收和其它收入。经过1994年和1998年两次的银行改革，银行信贷变得日益商业化，地方政府已经不能为企业担保，而银行贷款的70%必须有抵押和第三方担保。尽管目前的银行体制仍然有诸多的不如意之处，但其商业化已成定局，银行再不是地方政府的私家钱庄了。九十年代遍及全国的企业改制浪潮正是在这个背景下发生的。既然企业已经不再是地方政府攫取银行资金的管道，国有制的弊端就日益成为地方政府关注的焦点。改制既可以提高企业的效率，也可以甩掉一些包袱，因此它成为地方政府的当然选择。

　　以上分散性制度创新的成果具有自我加强的性质。变革的闸门一旦打开，涓涓细流就会汇成滚滚江河。小岗村民签下血书之时，农村改革就注定没有回头路了。尽管就连中国共产党内一些最开明的人士也对包产到户持怀疑态度，小岗的示范效应已经足以让全国各地纷纷起而效尤。家庭经济的重新确定不仅仅提高了劳动生产力率，对于中国长期经济增长而言，它的意义更在于解放了农村劳动力。农民又一次能够自由支配自己的劳动力了。他们先是大量地投入农业生产，当温饱问题解决之后，又将目光投向了非农产业。家庭经济使农村剩余劳动力的现状明朗化，解决农村剩余劳动力出路这一要求构成了对农民身份认定的挑战。“农民可以不种田” - 这一观念性的转变不是学者和官员的号召带来的，而是经济力量使然。发达地区的农民就地变成了非农民，不发达地区的农民则纷纷进城打工，形成一浪接一浪的民工潮。农村移民对城市经济的巨大贡献迫使政府政策由初期的限制和歧视转变为现在的包容和接纳，而农村移民在城市的沉淀则要求政府采取进一步的行动，促使他们尽快溶入城市社会。

　　制度变迁自我加强的内在机制是清楚的。对于转型社会而言，旧有的制度几乎总是意味着对个人自由和市场力量的约束。当一种制度约束被解除之后，个人自由和市场力量就得到一次伸张，它们的发展壮大必然达到剩余的约束所能容忍的极限，从而对旧制度再一次构成挑战。制度变迁的分散性大大地增加了这种挑战的成功机会。中国各地的情况千差万别。如果制度变革由中央政府发起，则为了平衡各地的不同要求，激进的制度创新就几乎不可能发生；相反，分散性的制度创新可以让制度在冲击最强烈的地方首先取得突破。

　　然而，分权改革的自我加强作用也不能过分夸大。一种观点认为，分权是中央政府的一种承诺机制，即分权一旦发生，中央政府就不可能收回权力。但是，中国过去五十年的实践表明，中央政府完全有能力掌握分权与收权的节奏，分权并不意味着剥夺了中央政府收权的能力。中国的分权改革之所以能够持续有效地进行下来，和我们所说地第三点原因，即中国共产党的泛利性有很大关系。也许是因为官方话语地过分渲染所致，中国共产党在中国制度变革中所起到的关键性作用没有得到学术界的应有重视。在下一节里，我们将着重讨论这个问题。

　　四、 泛利性执政党：有效制度变迁的政治基础之二

　　在《国家的兴衰》一书中，奥尔森强调了泛利集团对于一个国家经济增长的重要性。所谓泛利集团，即具有广泛代表性的集团。与此相对的是分利集团，即那些只代表少数人利益的集团。由于只代表少数人的利益，分利集团倾向于要求消费性的分配，而忽视整个社会的财富积累。当分利集团个数很多，且利益又足够分散时，一个民主的社会就极可能陷入“不可治理”的状态，无法对经济的变化做出快速有效的反应。民主的过度发达足以使它走向反面，成为利益集团谋取私利的工具。美国《新闻周刊》国际版主编法瑞德·扎卡内尔在《自由的未来》一书中对此进行了历史性和比较性的分析(Zakaria，2003)。他将民主社会分成两类，一类使不自由的民主，另一类是自由的民主。自由的民主是在宪政支持下的民主，它对个人的自由表达施以某些限制，在很多情况下，它甚至忽视群众的集体要求，但正因为此，它使个人获得了真正意义上的自由。不自由的民主表面上完全伸张个人自由，但个人自由的泛滥却往往导致集体的暴力，最终反过来侵害个人自由。自由的民主需要一种社会中坚力量来维持。扎卡内尔极力推崇一定程度上的贵族统治。贵族无需考虑他们的衣食，也无需考虑他们自己的子女的未来，因此可以转而关注整个社会的前途。扎卡内尔认为，美国的潜在危险是精英的自我消失。比尔·盖茨富可敌国，却坚持认为自己不过是中产阶级的一分子而已。精英的自我消失带来的是责任感的丧失，美国社会因此正在走向不自由的民主。

　　扎卡内尔没有讨论的，是如何为自由的民主提供制度保障。他极力推崇尼赫鲁领导下的印度。尼赫鲁自称是印度的“最后一位英国绅士”，他领导下的印度继承了英国的宪政自由原则。然而，尼赫鲁之后的印度则逐步退化成不自由的民主社会，种族冲突不断，一些邦甚至完全被流氓和罪犯所统治。扎卡内尔将这种变化归咎于尼赫鲁式的贵族传统的消失。但我们不得不问的一个问题是，为什么这种传统会消失？或者，印度的民主是否缺少一种制度的保障？对于一个转型社会而言，回答类似的问题就更为紧迫。

　　放眼世界，我们发现，尽管民主的发展中国家也有经济成功的例子，但是，绝大多数实现了赶超的发展中国家(地区)的政府都或多或少带有威权特征；而且，这些国家(地区)又集中在东亚。因此，我们不得不问这样的问题：威权政府、特别是东亚的威权政府和经济发展之间是否存在一定的关系？对世界现存的威权政府进行一下分类将有利于我们回答这个问题，同时也为我们对中国的讨论奠定基础。

　　在现代世界里，存在着四种威权政体。第一种是少数人的独裁体制。在这种体制下，独裁者只顾个人利益，视人民为鱼肉，动辄以武力镇压人民的反抗；那里没有法律，而只有暴政。独裁者往往有意挑起民族和种族仇恨，由此来巩固自己的地位；与此相呼应，反对者也利用民族仇恨来反对独裁者的统治，其结果是国家陷入怨怨相报的恶性循环之中。撒哈拉以南的非洲国家和1990年代初中期的南斯拉夫是这样的国家的典型例子。

　　第二种威权政体是民粹主义的威权政府。庀隆统治下的阿根廷是这种政府的最好例子。它迎合民众的要求，因此常常受到民众的拥戴。但是，民众的要求几乎总是分利性而非建设性的，因此要以牺牲整个社会的长期利益为代价。这不是说民众缺乏道德水准，而是集体行动的逻辑使然：每个人从政府那里分得的利益是实实在在的，而每个人可以占有的社会福利的增加部分却是微不足道的，因此每个人都会注重政府的直接分配，而不会去考虑全社会福利的提高。由于无法长期满足民众的要求，民粹主义政府会因为失去政治基础而很快垮台。

　　第三种威权政体是泛利性的威权政府。东亚地区的威权政体属于这一类。泛利性威权政府的特点是以社会的长远利益为目标，为此经常抵制民众的要求，哪怕这种要求具有道德上的合理性。当政府能够以社会的长远利益为目标的时候，它就会制定出有利于长期经济增长的经济和社会政策。东亚经济的迅速赶超与政府在其中所起的作用关系很大。

　　那么，为什么东亚的威权政体是泛利性的呢？要回答这个问题，我们必须从东亚的历史和文化中寻找答案。从历史的角度来看，东亚在近现代都经历了一段屈辱的历史。日本在历史上长期是中国的小学生，在近代又被西方列强用坚船利炮打开了国门。这样的历史让极其自尊的日本人在明治维新之后发奋图强，很快在甲午海战中击败中国，继而在日俄战争中战胜俄国。二次世界大战之后，战败的耻辱更是增强了日本人的凝聚力，在短短三十年间便赶上了占领者美国。韩国长期是中国的附属国，近代又成为日本的殖民地。这样的历史和独特的地理环境造就了韩国发奋甚至褊狭的民族性，后者有利于形成国家的凝聚力和经济的发展。韩国民众在亚洲金融危机之后纷纷变卖金银首饰以供国家还债，由此可见韩国的国家凝聚力有多强。台湾的经济发展和国民党与大陆共产党的竞争不无关系。1960年代初期之后，反攻大陆已经没有了希望，国民党和共产党的可能竞争领域就只剩下经济发展了。蒋介石去世之后，蒋经国正式放弃反攻大陆，顷全力发展台湾经济，他执政的十年成为台湾经济发展最辉煌的时期。从文化的角度来看，儒家文化的忠、孝、廉、勤的品质为东亚各国(地区)提供了社会的黏合剂。其它发展中国家也曾经历过屈辱的历史，但它们没有东亚的独特文化。一位在新加坡工作多年的美国朋友的概括最能说明问题。他说：“新加坡的神奇之处在于，它有一个精于治理的政府和一群愿意被治理的民众。”

　　第四种威权政体是苏联式的社会主义。苏式社会主义国家具有很强的泛利性，但是，意识形态和对经济规律的错误认识妨碍了它采纳有效的市场制度安排。计划经济在一定时期内可以取得很高的经济成就，但长期却会使国家陷入停滞。同时，计划体制造就了一个官僚阶层，它阻碍社会的创新。

　　改革开放之前的中国属于第四种威权政体，同时也具有在政治动员基础上的民粹主义特征。在革命时期，共产党以下层民众为其基础；革命成功之后的社会主义改造继续了这一传统，使中国的社会结构发生了翻天覆地的变化。在很大程度上，这些变化创造了社会的民主化；但在另一方面，社会的层级结构被破坏，群众性的破坏力量时而得到空前的释放，在没有民主制度框架的条件下，中国具有了许多不自由的民主的特征。值得特别注意的是，民众的破坏力量几乎总是在执政者或好或坏的意志的鼓动下聚积和释放的。大跃进是执政者出于好意发动的集体赶超运动，但是，错误的政策导致了巨大的灾难。文化大革命则是由少数人出于个人目的发动的群众运动，其结果不仅是使中国经济到了崩溃的边缘，而且也极大地破坏了中国的社会结构，破坏了人与人之间最起码的信任和尊重。经济的损失可以在短时期内补救回来，而社会秩序的损失可能需要几代人之后才能恢复。

　　改革开放之后，中国经历了一个由苏式社会主义向泛利性威权政体转变的过程。中国在近现代也经历了外敌入侵、国土沦丧的屈辱历史，又是儒家文化的发祥地，因此具有走向泛利性政体的历史和文化基础。除了经济制度方面的转型，中国共产党所进行的最显著的转变是在意识形态和具体政策上的非群众化。这个转变不为人所注意，但却对中国过去四分之一世纪的经济和社会转型起到了巨大的作用。

　　文化大革命给共产党的一个惨痛的教训是，在没有真正的敌人的情况下，哪怕其初衷再好，群众运动也会演变为对制度和秩序极具破坏性的力量。大鸣大放式的民主是没有责任的民主，它很容易变成用来进行匿名攻击的工具，对自由的民主不但毫无贡献，而是只会破坏之。同时，正如种族和民族仇恨经常被独裁者用来捞取个人利益一样，群众运动也极容易被一些人用来达到他们的个人目的，国家因此陷入派性斗争的泥潭。群众运动表面上是赋予群众以最大的自由和民主权利，其结果却是极大的不自由和反民主。因此，改革开放之后放弃以群众动员为主要形式的经济和制度建设方式，无疑是一个明智之举。这不仅仅是意识形态的变化，而且也是工作方式的变化。过去，走群众路线是共产党的一项基本工作方针；随着意识形态的改变，这项方针已经被部分地放弃了，只是在某些情况下才得到有选择的执行。

　　在具体政策上，邓小平的“让一部分人先富起来”首开非群众化的先河。允许一部分人先富起来，意味着放弃对平民化社会结构的追求，也意味着对群众分化的承认。于1992年确立的社会主义市场经济体制开始了全面非群众化的进程。市场经济意味着大部分的资源配置将由市场来完成，同时也意味着经济决策的分散化；因此，群众动员失去了基础，群众的同质性无法维持，群众更应该在市场上获得报酬而不是找国家寻求帮助。在剧烈的体制变革过程中，有受益者，也有受损者。如果改革者不能抵制受损者的利益要求，改革就无法推进。如果说农村改革是顺应了群众的要求的话，过去二十五年发生的其它所有其它改革都多多少少地损害了一部分群众的利益。这些改革之所以能够实行，恰恰是因为中国共产党能够抵制受损者的利益要求，在某些条件下，这些受损者甚至可能是作为共产党传统阶级基础的工人阶级。这在1990年代表现得尤为显著。在这个时期，大量的国营企业在激烈的市场竞争中濒于倒闭，职工纷纷下岗失业，其源头可以追溯到于1990年代初完成的价格改革以及党的社会主义市场经济路线的确立。正是由于市场化改革的推进，1990年代才见证了民营经济的蓬勃发展和外资的大量涌入，它们挤压了国营企业的生存空间，导致了大量的下岗和失业。可以想象，在一个完全的民主社会里，由此而引起的社会不满会迅速地通过利益集团和政党政治传递到国家决策中去，市场化改革因此可能胎死腹中。民主是一把双刃剑，民意的表达既可以防止执政者的一意孤行，也可以颠覆有利于国家长远利益的经济政策。由于它的独特地位，中国共产党可以不考虑部分民众的利益要求，而专注于国家的长远利益。一方面，国家抓紧了对下岗失业人员的社会救济和培训；另一方面，市场化改革进一步向纵深方向发展，改制和民营化成为最后解决国营企业问题的措施。中国的私有化的速度和程度都不低于苏东国家，且也以内部人控制为主要形式，腐败和不公因此在所难免。尽管国家也强调要防止国有资产的流失，但这种强调的口头意义大于其实际意义，地方政府为早日完成改制，对新的企业所有者(主要是企业内部人员)做出了很大的让步。在建立市场经济的大目标下，腐败和不公在很大程度上作为不可避免的副产品而被容忍了。

　　十六大所确定的党的新的代表方针进一步强化了党的泛利性，对于一个以经济赶超、民族复兴为第一要务的党来说，这种代表性的转变是必要的。由于它的泛利性，中国共产党不仅仅是一个执政党，而且也为中国的社会转型提供了必要的制度基础。这样说当然不排除由此而引起的副作用。党对经济效率的追求极有可能导致意识形态的丧失，从而使党乃至国家失去应有的粘合剂。在泛利化的过程中，党有必要重塑意识形态。这是一个有别于本文主旨的话题，具体讨论参见笔者的另一篇文章(姚洋，2003b)。

　　五、 结束语

　　回顾中国自改革开放以来二十五年制度变迁的历史，我们发现，它的轨迹基本上反映了对经济效率的追求；而且，制度的释放是支撑中国经济增长的原动力。中国独特的政治体制是支持有效制度变迁的关键。这个体制的特点是地方性创新和一个统一的泛利性执政党的结合；前者保证了制度创新的有效性，而后者则保证了有效的制度在全国的推广和执行。

　　总结过去四分之一世纪的历史有利于我们对中国民主之路的思考。民主具有无可否认的规范价值，同时也具有积极的实证意义，其中最为重要的，依我所见，是它会让我们这个本不宽容的民族学会宽容。但是，民主仅仅是我们所追求的终极目标之一，当对民主的追求和更基本的需求相矛盾的时候，我们可能不得不弱化前者而专攻后者。同时，民主的形式不止一种，达到民主的途径也不止一条；选择何种民主，采取哪条途径，已经是摆在我们面前的现实问题。中国经济制度的平稳转型为中国政治的平稳转型提供了思路。从某种意义上讲，政治转型已经开始模仿经济转型的道路。一方面，基层民主已经在城乡推广，民众在这个过程中将学习民主，民主也将由此得到锤炼；另一方面，法治在更高层面得到加强，人大的地位有了提高。一种新的共识正在形成，即在中国共产党的领导下，实现以立法、司法和行政的分离和制衡为特征的宪政是可能的。在这个宪政框架中，中国共产党所扮演的，是国家利益的看护者的角色；相应地，立法、司法和行政扮演的是执行者的角色。由于公共机构天然的官僚倾向，让立法、司法和行政之中的任何一个拥有过大的权力都会妨碍国家整体利益的获得。因此，它们之间的分权和制衡是获取国家利益的有效制度安排；从这个意义上说，它不仅不会弱化共产党的领导，而是只会加强之。如果以上共识能够更加明朗化并得以实施，中国就可以尽快地确立自由的民主的制度基础，从而使未来的民主变成水到渠成的事情。如果说没有通往市场的市场化道路，则必定也没有通往民主的民主化道路。中国经济的渐进转型或许也是中国民主的转型之路。

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　　Zakaria, Fareed, The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad. New York and London: W. W. Norton & Company, 2003.

　　* 感谢丁利、张宇燕以及复旦大学新政治经济学高级研讨会与会者对本文提出的宝贵意见。