经济圈、土地和城市经营

　　黄文夫

　　□20世纪80年代深圳、珠海带起珠江三角洲高速发展，形成中国改革开放的第一次浪潮；90年代浦东开发带动长江三角洲，形成了中国经济的又一次起飞。本世纪中国经济的再一次起飞，可以由环渤海湾经济开发来带领，并辐射东北、华北及西北地区。

　　□从经济发展的角度来看，“城市化”是现代化的一项硬指标，而“城市化”必然占用农村土地。这是“城市经营”恶名的根本来源。之所以现在有人反对政府“经营”土地、“经营”城市，主要就是由于一些地方没有处理好公平和效率的关系，有时也会忽视社会弱势群体的利益。

　　□经营城市的一切活动都要通过市场进行，用市场效率机制配置资源。经营城市不能政府去直接运作，而应由经济实体去运作。通过经营城市，使政府的投入有回报能增值，创造良好的效益。

　　一

　　目前，除了振兴东北和泛珠三角扩张发展以外，环渤海湾经济圈的开发建设应该是最热门的一个话题了，尽管中央政府部门并未对此做出明确的规划。这个具有庞大潜力的区域被寄予厚望，人们期待它能承载中国经济的第三次腾飞。

　　据我所知，这个想法是一批学者率先提出来的。在2001年，中国工程院院士、清华大学教授吴良庸等100多名专家第一次联名提出北京发展的新概念———“大北京规划”，即《京津冀北城乡空间发展规划》，希望打破行政区划的限制，对北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所统辖的京津唐和京津保两个三角形地区以及周边的承德、秦皇岛、张家口、沧州和石家庄等城市部分地区，在区域经济发展上作统一考虑。

　　大家都知道，中国区域经济在上世纪经历了两个大的发展期：一是80年代深圳、珠海带起珠江三角洲高速发展，形成中国改革开放的第一次浪潮；二是90年代浦东开发带动长江三角洲，形成了中国经济的又一次起飞。本世纪中国经济的再一次起飞，可以由环渤海湾经济开发来带领，并辐射东北、华北及西北地区。相对长三角和珠三角而言，以北京为中心的环渤海湾地区市场化要滞后，房地产市场从2000年才真正开始。但是这也是机遇所在：京津唐地区将有更多的区域性新兴城市将随着区域经济的发展而发展，而这种现象在其他两个经济圈已经不可能。

　　对北京、天津、唐山、保定、廊坊、承德、秦皇岛、张家口、沧州等城市来说，目前的发展机遇空前，尽管面临的挑战也非常大：如华北地区是水资源的匮乏区，水资源是制约该地区经济、社会发展的最硬板的约束条件；再如华北地区的现代制造业基础薄弱，还无力构造世界性的制造业中心，形成能够凝聚本地区大中小各类城市具有竞争力的产业带；再如环渤海区的各个城市之间长期以来各自为政，还无法提供大城市群要求的各大城市圈功能科学地分工，在分工基础上形成的紧密协作。

　　二

　　对以上城市的管理者来说，未来激动人心的工业化、城市化过程最严重的挑战是在充分理解未来发展趋势的前提下，制定城市发展策略和经营城市的能力。回顾中国城市经营的历史，1992年中国进行了土地要素和资金要素的体制改革，特别是土地要素从无价变为有价，开启了城市化进程。由于“要素价格双轨制”(即土地和资金价格双轨制)以及微观主体的“软预算约束”，刚开启的城市化导致了“房地产热”、“开发区热”等经济泡沫，形成巨额不良资产，国家又开始调控、软着陆。同时土地要素的价格改革得以初步完成，奠定了城市化的基础。1997年亚洲金融危机以来，国家通过积极财政政策、发行国债，投资于基础设施启动内需，城市化进程因此有了基本构架。1998年以来，国家一方面大规模地投资于基础设施以推动城市化进程；另一方面启动住房消费信贷，将消费者与城市化进程对接，作为城市化最重要标志的房地产业成为了支撑经济的重要因素。

　　“经营城市”是中国城市化过程中的必然命题，尽管在目前宏观调控的大背景下，这四个字的名声不太好听。但是不管从微观、中观到宏观搞活各方面来看，城市经营都是市场经济深入发展的必然结果，而区域经济的搞活，必须从城市和城市群下手。从经济发展的角度来看，“城市化”是现代化的一项硬指标，而“城市化”必然占用农村土地。这是“城市经营”恶名的根本来源。之所以现在有人反对政府“经营”土地、“经营”城市，主要就是由于一些地方没有处理好公平和效率的关系，有时也会忽视社会弱势群体的利益。

　　城市经营的核心是对土地的经营，土地是最大的城市资源，也是其他城市资源和城市发展的载体。无论城市规模的变动，还是经济增长，最终都体现在城市土地利用的规模、密度和结构上。经营城市和提高城市竞争力的最终结果都体现在城市土地总体价值的高低上，经营土地、经营城市已经成为关乎国民经济发展水平的重要标志。经营土地，并不是简单地“以地生财”，也不是单纯地追求土地资产价值。经营土地，应该包含土地资源和土地资产并重管理两方面的内容，两者缺一不可。

　　如果政府在“经营”过程中始终能够注意这些，在公平与效率之间正确抉择，那么，政府不仅可以“经营”，而且也能够“经营”好。国家也规定，基于发展所需，政府可以依法有偿征用或调用土地，农村土地必须服从大局的需要。但这里的土地功能转变不带有商业行为，仅仅以城市化进度为例。当前，不少城市开始强调加快城市化建设，将城市化进度作为自身的政绩目标；要推进城市化，就需要道路、住房等方面的建设。资金从何而来？自然而然想到土地出让上来，因为城市化与土地出让如

　　此紧密相连，以至于我们可以通过它来观察和预计目前的城市化进程。

　　在确定大的经济圈规划的基础上，经营城市，促进城市化进程，不论对经济学界还是政府部门，都是一个全新的话题。最近天津的例子就很有代表性。过去在天津，由于缺乏城市经营意识，政府没有钱。2003年以前，天津市政府的土地收入一年只有1亿多元，而同时期上海浦东达到100亿元，深圳40亿元。天津自1994年开始的城市平房改造，当时政府只是起到主导作用，采用回迁政策。到1997年左右，开始进行货币化拆迁，但政府作用还是推动型。在出卖土地者和开发商之间，政府只是一个中介，许多大片危陋平房的改造，作为交换条件，开发商的土地往往是划拨得到的。

　　前央行行长戴相龙到天津担任市长后，对城市经营显然很有想法。2003年年初，天津市城建部门制定了中心城区土地市场建设“四个100%”的工作目标：凡《划拨用地录》外的土地，100%实行有偿使用；凡各类有偿使用土地，100%入市交易；经营性建设用地，按照向国土资源部上报的方案100%实现招标、拍卖、挂牌转让；土地出让全市政府收益在2002年的基础上力争实现增长100%。随后，天津制定了《国有土地有偿使用办法》，确定土地交易中心作为全市惟一的土地市场和土地交易的专门机构，保证了土地一级市场的政府垄断和全市土地集中统一管理。天津市政府牢牢掌握了土地。接下来，土地价格开始不断飙升。据了解，目前天津的土地价格已经达到每亩100万元。国土资源部近日公布的地价动态监测报告显示，天津的土地价格居于上升最快城市之首。

　　由以上例子我们可以得出结论，土地市场配置是土地自身基本特性所决定的，是市场经济发展到一定阶段，土地作为一种商品的必然结果。由于土地市

　　场配置，更好地体现了土地这一生产要素在市场经济下的自律性和公开性，为投资者营造了公开、公平、公正的市场环境，增强了投资者的积极性和竞争性。土地市场配置不是抬高地价，提高门槛，而是土地价格的市场化和土地价值的充分体现。以牺牲土地价值来获取巨额投资，势必会造成大量国有资产的流失和土地市场不健康发展，阻碍土地资源可持续利用和地方经济的可持续发展。

　　长期以来，浙江义乌被看做是城市经营的一个范例，在利用上海都市商圈的开发与延伸，对城市周边地区经济辐

　　射方面的成就是有目共睹的。但就是这样一个成功的城市经营范例，最近也暴露出了土地经营方面的种种弊端。

　　多年前，远在上海大都市圈百里之外的义乌主动接轨上海，提前融入“长三角”经济。随着上海先发效应的深入，长三角地区城市间的深度融合已驶上了快车道，位于浙江省中部的义乌市，已主动利用“长三角”的产业优势，接受上海产业辐射与转移，借助与市场密切相关联的小商品，从面向国内的专业市场走向国际贸易会展中心，为往后打造成全球最大超市的构想而铺路。义乌市的总面积虽然只有1105平方公里，却素有“小商品第一市”的美誉。自20世纪80年代以来，义乌坚持“兴商建市”的发展战略，致力于培育以小商品市场为龙头的商贸业，经济与社会蓬勃发展，迅速取代了上海在产业结构调整时，国有企业改革中，一些被闲置起来的轻工业品和日用百货。义乌的综合经济实力，也因此进入了中国百强。目前，义乌小商品市场汇集了28个大类10万多种商品，日用消费品几乎应有尽有，市场的营业面积达100多万平方米，商位4万余个，日商贸流动人口达20万人，年交易额数百亿元。不但占领了全国的小商品批发市场，而且吸引了50多个国家的4000多名常驻外商从事采购。

　　义乌市土地征用的历史始于1992年前后，当时义乌启动经济开发区建设，大批在外地的经商户也完成初期积累后开始回乡搞实业。土地价格只有几千元钱一亩，政府还动员经商户们买地。短短十数年间，随着义乌小商品市场的名气越来越大，上门采购的国内外商人蜂拥而至，各镇开始筹备工业园区，征地运动在全义乌铺开。义乌迅速成为全国滥建开发区典型，小小的县级市下辖的13个乡镇，无一例外都拥有自己的工业园区，开发面积达到了120平方公里。这14个工业园区中只有义

　　乌经济开发区是经过省里批准的。按照“省级以上政府才有审批工业园区的权限”的有关政策规定，义乌市其他13个工业园区均应属于“黑户”！

　　三

　　此次宏观调控的两大主旨之一就是土地政策的收紧。一些地方政府靠经营土地筹集了资金，大搞形象工程；一些企业用相对低的成本获得土地，又以土地去抵押贷款；加上银根一度比较宽松，助长了投资扩张的冲动。在投资冲动的驱使下，一些地方一谈发展就是搞征地拆迁、办开发区、上项目、铺摊子，过度依赖投资拉动经济增长。近期陆续曝光的一些盲目投资案例，几乎都具备这些特点。

　　中国的土地经营以及城市经营，都垄断在政府手中。垄断市场的特点就是垄断者可以控制数量，以达到控制价格，获取垄断利润的目的。显然，垄断对经济是有害的，政府“经营”土地的目的是最大限度地提高资源的利用率，而不是获取超额利润，不应该将高价出让作为“经营”目标。高价出让无疑会增加政府的财政收入，但我们不能忘了财政收入是用来干什么的，离开了财政公共目的增收是没有意义的。如果我们的高价“经营”造成一个地方的地价暴涨、房价飙升、居民怨声载道，那就得不偿失了。

　　我们应把城市所有可以经营的资产都看做是商品，是可以流动和增值，并能带来效益的资本，是一种可以从实物形态转变为价值形态的资本。经营城市活动的实质是剥离资产的所有权与经营权，将资产的所有权或经营权看做是可以带来价值和剩余价值的资本，进行营运。经营城市的一切活动都要通过市场进行，用市场效率机制配置资源。经营城市不能政府去直接运作，而应由经济实体去运作。通过经营城市，使政府的投入有回报能增值，创造良好的效益。而且这种效益是经济、社会、环境效益的有机统一。

　　四

　　据介绍，我了解到河北省政府对环渤海湾的几个城市作了以下定位：保定应成为分解北京部分文化功能、历史文化产业和高新技术产业的重点城市；沧州建成重化工基地；廊坊则重点发展高技术产业，建设京津两市的高新技术基地和休闲度假基地；唐山市是重工业基地和北京的出海口；承德市将进一步发挥旅游资源优势；张家口市成为京津联系山西和内蒙古的枢纽和中介。

　　总的来看，虽然环渤海地区围绕京津唐的诸多城市都处于城市开发的热潮中，但是都还没有从区域经济，从大城市群的角度去审视和规划，仍盲目地以能源和重化工为主，形成结构雷同，相互之间进行低水平的恶性竞争。这种内耗式的开发，造成了资源的极大浪费。以港口建设为例，在环黄渤海的640公里长的海岸线上，从南到北密集的四大港口(天津、秦皇岛、京唐和黄骅港)的扩建是一大问题。这四大港口目前都吃不饱，但仍在进行“大跃进”式的扩资和重复建设。这不仅造成了吞吐能力的闲置和浪费，还必将形成区域内的恶性竞争。

　　相比来看，作为重化工基地的沧州虽然在引资方面相对落后，但是未来城市经营的前景广阔。除上述区位优势外，沧州还有土地优势。沧州有待开发利用的沿海地区空闲荒地及荒碱地170多万亩，地势平坦，工程地质条件优越，土地开发成本低廉，尤其是东部和沿海一带，地多人少，适合用地较大的非农业利用，是大规模工业开发非常宝贵的资源。沧州市政府过去的“八大工程”建设过程中，已经表现出了经营城市的基本思路，除着力于拓宽多元化筹资渠道，加快项目建设速度外，同时又充分体现了以人为本的思路。

　　未来城市的竞争已不再是简单的个体竞争，而是城市群之间的竞争，是区域与区域间的竞争。对同处于一个区域范围内的相关城市，彼此间的竞争固然在所难免，但更重要的是，要解决好城市的分工与协作的问题。中小城市必须根据与区域中心城市的关系有机散，各归其位，重新研究、调整自身的发展定位，尤其是产业定位，找到自己在城市群落中的恰当位置。城市经营的探索在今天的中国不过才刚刚开始破题，蕴藏其中的规律和方法还有待于不断地摸索。但愿我们的市长们早日具备深远的眼光、现代的头脑，集思广益，不负历史与人民之重托，能像罗马帝国的创始者奥古斯都那样，自豪地对后人说：“我最大的贡献是留下了一个大理石的永恒之城。”