审计如何独立谁来问责？审计风暴下的制度反思

　　本报记者 王梓 主持

　　审计风暴推动制度创新

　　《21世纪》：李金华的“审计清单”被人们称为“审计风暴”的到来，为什么会给人们这种印象呢？

　　张以宽：审计工作揭示了财政、金融、企业，以及各方面的制度问题，对贪污腐败、违法违规行为的围剿力量是不可低估的，从对社会各方面影响来看，把它说成是一种风暴，我认为是客观的。

　　李金华审计长说，审计是透明，不是风暴。审计长讲的透明在于公开，以前审计报告不给被审计人审计结论、审计决定，审计报告只向内部审计组、审计机关和领导汇报，相对不够透明。

　　朱小平：过去国家审计机关在整个国民经济当中的地位被低估了，国家审计署甚至在一段时间内被取消，到1980年代初才恢复。所以，我个人感觉本届政府明显重视对审计署功能的发挥，审计机关在整个国民经济地位有大的提升，也是自然的事。

　　崔振龙：所谓审计风暴，是因为审计结果引起了比较广泛的社会关注，但是，审计署好像比较平静，从我们工作来看还是按部就班地做，一如既往。去年就有“审计风暴”这样的词汇出现，不过今年出现的频率更高一些。

　　审计风暴怎么产生的呢，我觉得有四个方面的原因。第一个方面，十六大报告当中把国家审计位置定在“加强对权力的制约和监督”上，这就足以说明审计机关的权力和作用，这是一个大的政治背景，没有这个背景，审计风暴不一定能够起来。

　　第二个方面，我们国家加入WTO以后，对政府公开透明的要求是增加了，不管是政府机关，还是社会公众。而审计机关这种透明又是双重的，一个方面就是审计署把工作向社会公布出来，先把自己透明化，另一个方面，透明化自己的同时把别人也透明了。

　　第三个方面，审计署最近几年工作力度确实在加大，透明的程度也在提高，特别是到了今年，审计署出了正式的文书——《中华人民共和国审计署审计结果公告》，定期向社会公布审计结果，更说明了这一点。

　　第四个方面，体现了公民的政府工作知情权要求的增加，这种倾向从去年的SARS时期就已经开始。

　　《21世纪》：那么，审计风暴砸出了哪些制度性问题呢？

　　崔振龙：宏观层面存在两类问题，一个是在预算管理上的问题，我个人感觉最大的问题就是预算管理权限划分不明确，比如说在转移支付上，中央和地方的事权划分不清楚，没有科学标准。在预算管理上，政府和人大权利划分不清楚，财政部和其它部委之间的权利划分也不是很清楚。

　　这次审计清单当中也体现出我们国家的市场经济体制还不完善，计划经济体制遗留的问题还存在，政府机关的行政力量对于国家建设项目拥有行政审批权。在目前的投融资体制之下，政府还是直接决策和管理了很多的建设项目。

　　微观层面，金融机构、企业的管理水平还存在很大的问题，内部控制比较弱，这种情况下产生的问题也很多。

　　王东京：说到审计风暴，刮风不是风暴，刮风而又下雨就是“风暴”。这次审计署给人以风暴的感觉，我觉得主要因为人们有两个“没有想到”，第一是没有想到国家审计署会把审计清单在网上公布；第二是没有想到政府有关部门问题会这么严重，而且是直指中央各部委，过去更多针对的是县以下单位。

　　中央颁布《党内监督条例》，就是要监督一把手，先小人后君子，我想审计也是这样的，先把政府每个有权力的部门，都先当“坏人”看，之后进行充分审计，监督政府必须当“好人”、做“好事”。

　　《21世纪》：也就是说我们的监察体系以前是金字塔结构，以后应该出现倒金字塔结构，对上层机构加强监督？

　　王东京：不仅如此，对于反复审计，反复出问题的单位，还应该思考一下深层的原因。李瑞环同志曾经在全国政协会议上讲过：反复出现的问题，要从规律性上找原因，普遍性出现的问题，要从制度上找原因。

　　从制度上考虑，我觉得现在投资体制肯定是一个大问题，主要表现就是有人花国家的钱不心疼。经济学讲，花钱办事有四种类型：花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己钱办别人的事，只讲节约不讲效果；花别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约；花别人的钱办别人的事，既不讲节约，又不讲效果。所以，我们在追究领导责任的同时，要实行制度创新，关键在于产权制度改革，光靠审计风暴是难以解决根本问题的。

　　崔振龙：审计长关于加强中央预算管理的意见共提了四条，都是非常有针对性的：细化中央补助地方支出预算，增强资金分配的透明度；完善政府投资管理和审批体制，提高资金使用效益；改进税收管理机制，坚持依法治税等。这些建议都是从制度的角度提出的，说明了目前在制度建设上存在的问题，应当引起足够的重视。

　　审计如何独立

　　《21世纪》：在现代国家里，审计署主要起哪些作用？

　　崔振龙：关于审计署职能的问题，有一个发展的过程，以前审计机关一直定位为维护经济秩序。从最近几年发展来看，我们逐渐认识到，审计在民主政治的建设上可以发挥作用，这也是一个进步。

　　审计首先针对政府行为，特别是公共财政制度建立以后。不可否认，由于审计对政府经济活动加强监督，在反腐败当中的作用正在凸现，各国审计机关都承认审计机关在反腐败当中的作用。

　　我们原来审别的部委可以，但是不能审财政部，1995年审计法出台以后可以了，应该说覆盖面都有了。尤其是现在，应该是没有什么阻碍。就目前实践来看，审计署应该是没有受到其它行政机关的影响。

　　《21世纪》：审计署之所以能够实施“铁腕审计”，其独立性至关重要，随着审计署地位的显著提高，这种独立性如何进一步加强呢？

　　王东京：审计署这样的机构特别要强调独立性。国家审计署在国务院领导之下，这里面隐含了一个前提，就是国务院的决策是永远不会错的。我们相信本届政府的总理、副总理、国务委员都勤政廉政，不会盲目决策。但是，一届政府只能管几年，制度设计才能管千秋万代。怎么样对国务院决策进行审计呢？现在还处于“够不着”的状态。

　　所以，我建议审计署划归人大，增加审计的独立性，这样审计署不仅可以监督几大银行、监督财政部、发改委，还可以审计国务院的决策效果。

　　朱小平：我觉得审计署不是出纳会计，它只能是事后的报告，而不可能越俎代庖，进入监督决策层面。而且，在实践中，完成了事前审计，事后也不好再进行监督。

　　张以宽：在提高审计独立性方面，将审计署划归人大领导还是难以解决问题。西方很多国家的审计机关隶属于议会，但我国的人民代表大会制度不同于西方的议会制，我们国家审计机关确定归国务院领导，现在马上划归人大来领导也不行，人大的力量需要加强。

　　关于审计署的部门归属，可以有几种考虑，一种是建议成立审计委员会，隶属于国务院但高于一般的部委；也可以将审计署和监察部合并，使审计、监察一体化；还可以成立国家审计委员会，由国家主席直接领导，这在日本、菲律宾都有先例。

　　崔振龙：我们现在所谓监督不到位主要指决策领域，尤其是高层的决策，但实际上，决策会直接影响资金的流动，有流动都是可以监督的。

　　这里存在一个问题，就是审计机关对决策本身是不是可以拥有监督权。这要考虑两个方面，首先，如果是一个完善的人民代表大会制度，最高权力机关在国家预算管理当中实实在在发挥作用，这些问题应该是由决策机关拍板，审计机关由谁来领导都可以。如果这个问题解决不了，划在哪儿都不行。

　　其次，对于高层政府决策审不审的问题，在世界范围内是普遍存在的。澳大利亚就很明确，他们认为，新一届政府是选民选出来的，对其政策下面具体活动可以审，但是这个政策的好坏，只能由选民下一届投票的时候评价。所以，我们讲审计的独立性不可否认是非常重要的，但是任何形式的独立性都是有限的，不存在绝对的独立性，都是相对的独立性。

　　独立性也体现为两个方面，一个是形式上的独立，即组织机构独立。另一个是精神上的独立，比如说审计长自己能不能做到客观公正，这也是很重要的。现在社会上称“铁腕审计”，事实上承认了审计长有精神上的独立。

　　审计长曾经表示，不断后路当不了审计长。其实，在世界上很多国家，当过审计长的人，以后再也不能任公职了，这是公职的最高境界。在我们国家，审计最后还是服务于我们党的执政，党的执政有很多平台，人大和政府是在党领导下的两个执政平台，审计机关设在哪个平台上取决于是否更有利于监管。我认为，目前的体制还是比较合适的。

　　《21世纪》：我国对地方各级审计机关实行双重领导体制，审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责，这会不会影响地方审计的独立性？

　　王东京：对于地方审计机关，还是垂直领导比较好，有利于独立性的发挥。审计机关属地领导，很难监督地方的最高行政长官。道理很简单，刀刃砍不着刀把，自己不可能监督好自己。

　　崔振龙：我的看法不太一样。审计长接受记者采访的时候也说，地方审计机关受政府干涉确实存在。但是，我们设计审计制度的时候，审计是为了监督预算执行的，是一级政府一级预算，对这一级预算的监督应该也是在同一级。如果我们什么都搞上下垂直领导，要地方政府干什么？

　　王东京：地方政府有很多事要做，但监督地方政府的职能，决不能由地方政府自己代理。过去的问题是该收的没有收，该放的没有放。比如投资决策权是要放的，但工商、审计、监察都要收。

　　效益如何审计

　　《21世纪》：审计署也提出来2003年到2007年两个并重，就是财政财务收支的真实合法与效益审计并重，审计与专项审计调查并重，这里面强调效益审计和专项调查审计，在这方面目前执行层面存在哪些问题呢？

　　崔振龙：《审计法》当中已经确定了审计工作的三大目标，真实、合法、效益。效益从立法初始阶段，就定为审计工作的目标。就是说，效益本身就是经济责任的一个组成部分，其中不仅仅要真实、合法，也包括合理有效使用国家资产。所以，搞效益审计，这本身就是审计工作的组成部分，从世界范围来看，这恰恰还是一个重点，尤其是发达国家，合规性问题已经解决得比较好，发现的问题比较少，所以审计机关重点就是关注这个问题。从我们国家的发展趋势来看，审计机关要强调效益，如果我们解读一下今年审计报告，有相当一部分是效益审计的结果。

　　张以宽：效益审计简单地说就是“考其出入、以定刑赏”，看项目的经济、效率、效果，我们统称为经济效益，主要看这个项目跟你原来的设想是不是达到了预期的设想。

　　效益审计以前在审计署工作安排上没有放到重点。现在，人民民主意识加强了，纳税者要求搞效益审计，其实效益审计在国外已经有三十多年的历史了。以后，审计领域还逐步扩大，比如说环境审计也要搞。

　　王东京：比如说在某地方修路，效益不是一两年可以看出来的，怎么衡量效益呢？

　　崔振龙：第一可以看修路是不是做到经济节约了，第二可以看工作效率，是不是按照计划时间完成了，质量是否有保证，主要看修路设定的目标是否实现，而不一定考虑经济上的回报率。

　　王东京：现行的审计不也在这样做吗？我认为效益审计至少还应包括一项内容：即某个项目从经济效益方面看，当初到底该不该上马，决策到底对不对。这样，就可以为政府今后的决策提供一些经验与教训。

　　谁来问责

　　《21世纪》：无论效益审计还是专项审计，都需要大量的审计资源，我们也注意到审计署开始加强地方派出机构的人力，在人员扩张上目前已经开始做了一定的努力，这在以后是一个方向么？

　　崔振龙：驻部门审计局原来是190人，现在是增加了一些人，但也不是很多。实际上，更大的变化在于审计的重点转移，原来我们大量地审计企业，企业市场化以后，特别是国有企业数量在减少的情况下，审计更多的就是关注国家预算资金。中央这一级各部委有相当大的预算资金分派权，现在强调各部委审计局职能加强，包括人员的增加，就是要进一步加强中央预算资金审计。

　　《21世纪》：有人提出撤掉县级审计机关，你怎么看？县级审计机关存在哪些问题？

　　崔振龙：现在县级审计机关最大的问题是纳入监督范围的事项越来越少，国有企业有进有退，县级国企基本上属于退的范围，监督的范围越来越小，这是一个挑战。第二个挑战就是由于政府管理中存在的问题，很多县级审计机关成为了一个安排人的地方，乡镇合并之后，很多乡干部没有地方去了，进到审计局成了很好的选择，一个审计局十几个人，五六个副局长，一个驾驶员，一个打字员，会干活的很少，这样的情况大量存在。

　　怎么改呢？这个问题不好说，县级审计机关，是写在宪法里面的——县以上人民政府设审计机关，这也是宪法确立的一项制度，轻易撤销也不那么简单。目前审计署已经开始进行调研。

　　《21世纪》：在审计结果清晰之后，由谁来问责，怎么问责，都是不容回避的问题，纪委在哪里，司法机关在哪里，成为焦点问题。那么，审计署的工作如何跟人大、纪检、司法机关相协调呢？

　　王东京：如果真审计出来是违纪的，那么由纪委处理，违法的由司法机关处理。现在我担心的就是很多政府违规是集体行为，这不像个人违纪，可依法追究个人责任，集体负责、通报批评没有用，起不到惩前毖后、杀一儆百的作用，一定要有人负相关责任，就是要一把手负主要责任，避免把过去所谓集体负责做一个挡箭牌。

　　崔振龙：问责有这样几个方面，就个案来看，应该说是审计机关对案件该移交的已经移交了，该司法介入的也已经介入了，只不过现在公众知情还不够。国务院将在今年年底向全国人大会做出专题报告。这就是说应该是有交代的，对于社会公众来看，还需要更充分的知情权，不涉及重大机密，案件的结果应该也是要透明的。另外，在问责当中人大应该发挥很重要的作用，人大不去追究，问责可能落不到实处。