区域环境协作长三角应先行

　　本报记者木佳

　　频频发生在江河流域的“跨界污染”和现行的行政分割体制之间的不协调已经成为导致中国环境质量总体恶化的一个主要因素。而许多地方政府仍然以本地区经济发展为要务，他们认为污染不发生在自己的地盘上就行。

　　对于跨界污染问题，国家环保总局局长解正华也承认有一定的普遍性，社会各界对此高度关注。那么，什么原因造成了这样的问题？这些问题为什么频频出现而久拖不决？

　　清华大学环境政策教授齐晔认为，主要是因为行政区边界分割与环境治理不相匹配。

　　齐教授认为，区域环境合作对于环境治理最重要的意义体现在其对跨界污染的有效治理上。有效治理污染，解决“跨界污染”问题，按照行政权力的调整方式，可以采取三类措施：取消行政区域分割，建立单一政府；在行政区划之外成立跨区域的环保机构，统一治理环境；现行行政区划之间合作协同治理。

　　但是，齐教授认为行政区划的存在并不仅仅以跨界污染便可否认的，取消行政区划不可行；设立跨行政区的环保机构虽然是一个比较有效的方法，但是现行行政体制对该措施的短期可行性提出质疑；由此看来，短期内以最小制度成本取得最优治理效果的选择便是行政区之间的合作，协同努力解决跨界污染。

　　美国环保协会首席经济学家杜丹德博士多年来致力于为中国寻求基于市场的方式解决大气污染问题。他认为，区域环境合作的实现是完全可能的。一方面政府具有解决环境问题的动力，环境保护作为政府的重要职能，对于任何一个政府，无论是国家层面的还是国家范围内的地方政府，为公众提供清洁、

　　健康的环境是政府不可推卸的责任，这是环境使用的责任压力；另一方面，解决具有强烈外部性的环境问题是多方参与的博弈，各方只有合作才能达到环保的目标，才能给各方带来环境利益，这是解决环境合作的利益驱动力。只要建立一个合理的博弈规则，合作的参与方完全可以突破“囚徒困境”，在互利互惠基础上实现整体利益的最大化。

　　区域环境协作为什么长三角应该先行？张建宇说，因为长三角所在的江浙沪是我国经济高速发展的地区，但是也是我国环境和生态相对脆弱的地区。从1998年到2003年的6年间，江、浙、沪三地每年均保持了10%以上高速的经济增长率，平均增长率超出全国国内生产总值增长率2.7个百分点。2003年，江、浙、沪两省一市的GDP就占全国总量的23.9%。而江浙沪两省一市经济力量又主要集中在长三角地区。然而，长三角地区经济的高速增长却面临着地区环境质量下降的压力。“长三角”已成为我国新的生态环境脆弱带，罪魁祸首就是严重的水污染、大气污染和耕地污染等，包括水利环境、地下水超采引起地面沉降、水质浸染以及由此而引起的质量型缺水、大气酸雨、固体污染物堆积等一系列问题，都涉及社会发展与自然的协调关系。

　　此外，“水的跨界污染问题在长三角地区显得非常突出”，长三角地区水资源非常丰富，江、河、湖往往跨行政区域分布，这些水资源为这些地方的经济发展做出了重要贡献，然而也同时遭受这些地区经济发展带来的污染。京杭运河长三角地区段、太湖、长江下游段、钱塘江段等水资源都受到不同程度的污染，其中以太湖最为严重。太湖大面积污染，水质整体下降与周边地区经济发展、特别是工业发展密切相关。尽管针对太湖污染，国家环保总局于1999

　　年组织江浙沪三地实施“零点行动?进行治理，取得了一定成果，但是形势依然不容乐观。以长三角目前的经济发展趋势来看，如果对环境问题不采取有力措施，长三角污染将会进一步恶化。

　　张建宇指出，现行环境行政管理体制要求本地政府对本地环境负责，这很容易形成只扫门前雪的心理。这种心理对环境治理，特别是由于跨界污染而引发的环境问题的解决无益。通过改变独善其身的环保思想，树立自己的利益是建立在他人利益基础之上的意识，在互利互信基础上合作实现的是区域整体的环境利益。因此，各地的环保战略才能够得以有效实施，环境目标才能得以实现。

　　环境合作有利于平衡长三角地区的经济竞争与环境保护矛盾。长三角地区形成一个完全互补的产业链还需要一段时间，产业结构的趋同而且引发的竞争将长期存在。加之以GDP和财政收入最大化导向的竞争，使得长三角地区不可避免地出现了一些地方，特别是经济水平较差的小城市以吸引投资为目的，不惜牺牲环境利益追求经济目标的作法。加强地区间的合作和相互监督无疑会对此类现象起到扼制作用。