制度建构是关键 “问责风暴”背后的制度四问

　　□郭光东

　　自卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职以来，短短一年零两个月，中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳等地的一大批实权官员，先后又因重大责任事故、恶性违法事件而“下课”或遭严厉处分。

　　舆论惊呼：“问责风暴”正在中国政坛掀起。

　　在激赏新一届中央领导集体“权为民所用”、“有权必有责，用权受监督”的执政理念和问责力度之余，人们也意识到，欲使问责“风暴”得以延续，制度建构将是不二法门。

　　由此，以下四题就值得深思。

　　一、问什么事的责？

　　综观一年来备受关注的几起问责事件，开县井喷、密云踩踏、吉林大火、海宁火灾等，均属重大安全责任事故。对此厉行问责，当然是相关官员“咎由自取”。但是，有心人不免要问，是不是一年来所有重大安全事故都被问责了呢？多次发生的煤矿坍塌、爆炸伤亡事故以及沉船事故，也不见有官员为此去职的报道。

　　除安全事故外，一年来被问责的还有集体滥用行政权力的嘉禾拆迁事件。但从近日嘉禾原县委书记周余武的反思报道看，他们违法拆迁的“经验”竟然是外出考察学来的，而考察地的县委书记不但没被告倒，还得到了升迁。

　　阜阳奶粉事件则属于行政不作为。不过，导致国家彩票业、公证业信誉大损甚至严重影响政府形象的陕西体彩造假丑闻，是不是也存在高官失察责任呢？

　　仔细想来，出现上述情况的原因，似乎取决于事故或事件是否引起了中央高层的关注。正部级的卫生部长、北京市长、中石油集团老总被问责，这无疑是中央的权限，而派往密云、吉林、海宁、嘉禾、阜阳的调查组，又几乎都有国务院部委的身影，有的处分决定甚至直接上了国务院的会议。可以说，正是党中央、国务院对这些事故或事件的高度重视，才强力促成了“问责风暴”的生成。

　　由此可见，及早建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准，方可使地方国家机关也能领会温总理打造“责任政府”的深意，进而在各地都达致“有责必问”。

　　二、问哪个官员的责？

　　首先，正副职之间该问谁的责。党章规定，“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”这样看来，如果集体的决定正确，只是某个委员执行错误，就可单问该委员的责。可是，如果集体的决定本身就是错的，那究竟是问整个集体的责呢，还是只问“班长”的责？如问集体的责，又该怎么个问法呢？至于行政机关，依据宪法和相关法律，实行的是行政首长负责制。也就是说，各级政府乃至部、委、厅、局，均由相应的行政正职即“一把手”负责。副职负不负责，怎么负责，宪法和法律并无明文规定。虽然行政副职也会根据内部分工有一定权责，但这个责任又该担到什么程度呢？

　　其次，不同层级的官员之间该问谁的责。一个地方出了该问责的事，到底是问到哪一级历数一年来“问责风暴”中被处理的官员，党组织负责人的有之，行政机关负责人的亦有之；正职的有之，副职的亦有之；只问一级的有之，连问两级甚至三级的亦有之。其中，“下课”的官员又以担任行政职务者居多。

　　责任人不清，问责的效果难免就打折扣。被问责官员甚至局外人就会以为只是“背运”。更令人担忧的是，问责机关的自由裁量权过大，势必留下某些官员为避问责而“跑官”的隐患，甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。

　　平心而论，在国家公务员法尚未引入政务类公务员与业务类公务员的区分之前，在党规党纪也未细致厘清集体与个人的权责之前，明确党政之间、正副职之间、不同层级之间的责任，不能不说是一个棘手的难题。不过，就法理而论，免职意在对外承担政治责任，内部分工当可不论，所以“下课”官员应以正职为宜。

　　三、由谁来问责？

　　根据越权无效的制度原理，问责机关须有相应的处分权限。虽说对官员问责的主体最终是人民，但具体到每一个官员的问责上，又必须条分缕析，各安其分，即党组织问其党员干部的责，政府问其有权处分的官员的责，人大问其任免的官员的责。

　　应该说，一年来的绝大多数问责决定都是合乎法纪的。不过，由于涉及官员种类参差，问责又追求迅速，有时难免所虑不周，特别是在对政府高官的免职问题上。

　　试举一例。安徽省委、省政府依据《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员暂行条例》和监察部的建议，在给予阜阳市副市长马明业、市工商局局长周毅生党内严重警告、行政记大过处分的同时，还一律责令辞职。这里似乎忽略了：依据宪法和法律，副市长是由市人大或其常委会选举、罢免的，市工商局长是由市人大常委会任免的；二者的任期与本届政府任期相同，除非本人主动提出辞职，人大或其常委会也接受其辞职，他不得终止自己的法定任期。而由政府责令人大选举或任命的官员辞职，不仅不合情理，也于法无据，更重要的是，颠倒了人大与政府之间监督与被监督的关系。

　　的确，在不实行文官制度的我国，副市长、局长目前都笼统地属于国家公务员，《国家公务员暂行条例》也规定了撤职为行政处分之一。不过，根据一切法律、法规不得与宪法相抵触的原则，“撤职”的行政处分，只能针对政府有权单独选任的公务员，而不适用于人大选任的公务员。否则，就有违宪之嫌，至少是越了人大的权。

　　联系到近日某市政府出台的《政府部门行政首长问责暂行办法》以及某省政府即将制定的行政首长问责制，其中对行政部门“一把手”辞职的规定，也就均有违宪之嫌。

　　值得一提的是，引咎辞职正被越来越多的人视为“问责”的主要形式，更有诸多规章将其赫然收纳其中。不错，丢官对迷恋官位的人肯定是莫大的损失，但从法纪规定的归责程度看，引咎辞职甚至还不如警告严重，因为它根本就不是一种处分，而只是官员出于道义和责任而做出的一种“自问”的高姿态。那种以权力逼使官员引咎辞职的做法，无疑意味着强迫官员自证其罪。因此，引咎辞职只能作为公务员文化建设的一环，而不能搞成制度建设。

　　对政府高官而言，严格意义上的问责就是罢免和弹劾了。而最师出有名的问责机关，就是有权选任并罢免他们的人大。有论者指出，湖南省七届人大二次会议上，177名代表提出罢免副省长杨汇泉的议案并最终获全会表决通过的案例，才是真正的、宪政意义上的问责。

　　但在时下的“问责风暴”中，人大作为最高权力机关，多少有点“大音希声”了。既然宪法和法律已经明确规定人大有质询、特定问题调查、罢免的权限，而人大又未能善用这些监督手段启动对政府高官的问责，这不能不说是“风暴”中的一个遗憾。

　　四、以什么程序问责？

　　正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。一年来的问责之所以被称作“风暴”，除喻其严厉、果敢之外，恐怕还在一个侧面说明，问责在程序设置上尚需完善。

　　此外，给问责双方充分、平等的发表意见的机会，更是程序得以正当的基本根据。而且在程序运行中，应当更多地关注被问责官员的权利，给他们开辟更有效的权利救济渠道，因为，此时的官员已沦为“千夫所指”，从强者衰变为弱者。程序对待他们，决不能以“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”的其人之道还治其人之身。如此，他们才会对结局心服口服，才会对制度产生由衷敬畏，也才使他们对依法行政产生清晰的概念。

　　所以，党组织问责党员时，应严格依照《中国共产党章程》规定，“处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。如果本人对处分决定不服，可以提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压。”

　　至于人大问责政府官员的程序，宪法和法律的现行规定已初具框架。如人大常委会如何成立对重大责任事故、恶性违法事件等的特定问题调查委员会，罢免案如何提出与审议，被提出罢免的人员如何申辩，等等。待人大监督法出台后，相信问责程序会更为完善、精致。

　　以上四个问题，一、二关乎问责制的客体，第三关乎问责制的主体，第四则关乎连接主客体的程序。只要制度制定者能从每一侧面展示问责制的细节之美，问责就能尽快摆脱既有管理模式的惯性，由权力型过渡到制度型，进而在中国政坛培育出新型的问责文化，甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。