中国审计学会理事廖洪：审计体制改革提上日程

　　本报记者 张东生 特约记者 佳 音 广州报道

　　6月23日，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会提交了《关于2003年度中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》，一场席卷全国的“审计风暴”由此开始。引发这场风暴的审计署赢得了无数的喝彩，然而毋庸置疑的是，现行的审计体制事实上限制了审计署功能的发挥，审计体制的改革已经提到议事日程上了。

　　中国审计学会理事、武汉大学商学院教授廖洪长期研究国家审计体制改革，他认为，审计署要发挥更大的作用，就必须从审计体制和地位上解决问题。他的一个设想是，“设立中央审计委员会，与中纪委一起，前者管经济监督，后者管党纪监督，双方相互配合，级别对等。”

　　7月5日，廖洪教授接受了《21世纪经济报道》的专访。

　　“审计风暴”走向何方

　　《21世纪》：你怎么评价近期由国家审计署带来的“审计风暴”？

　　廖洪：这是国家审计机关正常发挥其监督职能的表现，同时也说明了我国的国家经济生活中还有许多未被发现和揭露出来的问题，还需要国家各级审计机关去发现和揭露。

　　《21世纪》：审计机构在一个国家的运作中主要承担哪些职能？审计监督可以起到哪些作用？

　　廖洪：一般认为审计机构主要承担经济监督和权力制衡的职能。只有审计机构能够正常发挥经济监督的职能，从而对一些权力部门和个人进行制衡，才能够保证国家经济的健康发展。国家审计的作用就是维护财经纪律、揭露损失浪费和各种经济腐败、提高财政资金的使用效率，从而保证市场经济的健康发展。

　　《21世纪》：现在大家最关心的问题是，由审计署查出的问题，谁来追究其中的责任？

　　廖洪：当然是国家有关权力部门，包括中纪委、国务院、监察室等。所谓的“审计风暴”去年就已经出现，今年又一次出现，每次发现的问题都是触目惊心，如果没有问责机制，相关部门没有认真查处这些问题，“审计风暴”再大也会失去审计的意义。

　　审计体制四大弊端

　　《21世纪》：这次“审计风暴”中很多人都有一个疑问：为什么地方的事情却由国家审计署(含各地特派办)来揭露，地方审计机关干什么去了？

　　廖洪：首先应该肯定地方审计机关也做出了很大的成绩。之所以出现这种疑问，是和我国的审计体制有关。根据我国《宪法》和《审计法》的规定，审计署在国务院总理领导下开展工作，审计机关实行双重领导体制，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。

　　这些特点同时也不可避免地带来一些弊端：

　　首先，双重领导体制难以保证审计独立性和审计监督职能的充分发挥，这也是现行审计体制下最大的弊端。许多人认为，现行审计体制下，由于审计机关负责人的任免权在本级政府，审计机关实际上是“政府的内审机构”，“审财政就是审政府”，不明智的领导就认为是挑自己的问题和毛病，因此，即使查出了较大的问题，由于考虑到方方面面的关系，审计部门就存在敢不敢报告的问题，有些问题，往往是较大的问题在审计部门内部就“消化”掉了，即便报告了也难过政府那一关。因而拿到人大的审计报告就可能是大大“缩水”的报告了。这种情况致使“审计难、审计处理更难”的尴尬局面长期存在。

　　其次，现行审计管辖范围导致了审计盲区的存在。根据审计管辖范围，由于一部分中央所属单位不属地方审计机关管辖，在地县的省直单位不属地县审计机关管辖，而上级审计机关又无暇顾及，这就导致了审计盲区的存在，潜在着舞弊和损失浪费行为。有资料显示，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个，目前每年实际被审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10％左右，甚至有不少单位自审计署成立以来还从未接受过审计。另一方面，地方审计机关特别是县级审计机关却无权审计。最典型的如国税、水利、电力、烟草等行业，这次查出的电力部门严重违纪的问题就是明证。

　　再次，透明度差。虽然我国审计法规定“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，但是，多年来中央和地方审计机关查处的大案要案却鲜有见报见电台的，这些审计报告往往作为“机密”锁藏柜中。事实上，阳光是最好的消毒剂，也是最有效的监督，腐败最怕阳光，现在国际上很多国家的审计报告都是置于规定的地方供公众随时查阅的。

　　最后，审计资源配置不合理。除审计署外，目前我国主要履行或部分履行审计职能的部门和机构，还有中纪委、监察部、财政部监督检查局。他们按各自的职责查处不同的单位和人，中纪委主要管高级党员干部的违纪违法问题，监察部主要管行政(一般是非党员)干部的违纪违法问题，财政部监督检查局主要管中央企业和大型企业的问题。这些问题中又主要是经济问题或大多都涉及经济问题，而查经济问题、搞经济监督完全是审计部门的职责。因而多年来的多头检查、重复监督和交叉监督问题不能很好解决，使一些企业叫苦不迭。

　　改革审计体制

　　《21世纪》：那么，一个比较理想的审计体制是什么样的？

　　廖洪：许多审计界人士指出，我国审计体制改革的最终目标和“理想模式”应是实行立法型体制，即人大常委会领导下设立最高国家审计机构。但这需要一个过程，至少在目前谈论此事还为时尚早。我认为，我国审计体制改革应分两步走：在现阶段，对现行审计体制进行完善和调整，以增强独立性为主，加强审计监督力度；待各方面条件成熟后，向立法型体制转变。

　　《21世纪》：具体说来，应该如何增强审计的独立性？如何实现向立法型体制转变呢？

　　廖洪：根据以上分析和我国国情，我提出以下两种设想：

　　设想一：成立中央审计委员会。考虑当前的中国国情，可以设立由党中央领导的“中央审计委员会”，它与中纪委的关系是，后者管党纪监督，前者管经济监督，双方相互配合。

　　设想二：如果设想一不能实现，则可考虑实行“资源重组改良观”。具体措施是：

　　第一，审计署改名为审计部，仍隶属于国务院，但审计长级别为国务委员级，以增强其权威性；

　　第二，重组审计资源，将中纪委、监察部、财政部监督检查局等部门中的执行审计职能的人全部划归审计部，充实审计部的力量。我国审计署机关仅四五百人，只是美国的十分之一，难怪我们的审计覆盖面仅10％左右。

　　第三，中央对地方审计机关实行垂直领导，同时撤销各地审计厅，将各地审计厅全部改为特派办，有特派办的地方将审计厅合并到特派办。因为，实行垂直领导后，地方审计机关的独立性问题基本解决，人事、业务和经费都由审计部统一安排，因此它与特派办分设也就没有必要。省对地市审计机关也实行垂直领导，但地市审计机关的经费由省财政安排。

　　第四，取消县级审计局，仿照银行系统内部审计的做法，将其审计人员“上收一级”，统统编入地市审计局，业务上则“下审一级”。

　　第五，行使属地审计原则，改变现行审计管辖范围，消除审计盲区。不论中央单位还是省直单位，只要它在哪个地区就由哪个地区的审计机关进行审计。如果有困难，再由上级审计机关协调或直接进行审计。实行垂直领导为实行属地审计奠定了基础。

　　经过以上资源重组，审计的独立性大大加强，其职能作用将会得到更好的发挥。这也是去年我在南京审计学院召开的中国审计高层论坛上的观点。