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梁发芾
“我们人大的监督，最实质性、最关键，也是对老百姓最要负责的，是对财政、对预算执行情况的监督。”十届全国人大常委会第十次会议分组审议中央决算报告和审计报告时，全国人大财经委张学东委员说。委员们指出，中央政府转移支付的5000亿元中，专项转移支付有2300多亿元资金没有开列具体项目，简单的财政预算使人大无法了解相关情况。(6
月30日《21世纪经济报道》)
对财政和预算的监督，确实是人大监督的重中之重。对财政和预算的监督，意味着人大盯住、管住了政府的钱包。政府花多少钱，钱从哪里来，花到什么地方，是否花得公平、合理、有效，都不应逃过人大的眼睛。这是人大代表人民监督政府的最重要的形式之一。对此，《宪法》和《预算法》都有原则的和具体的规定。
但是，由于预算决算机制不够完善，预算编制程序不尽合理，政府财政部门提交人大及其常委会审议的预算决算大都简单粗糙，在审议者和被审议者之间存在严重的信息不对称状况。比如，按照预算法的规定，中央预算由部门预算组成。但目前人大能够看到的部门预算只是少数几个部门的预算，还看不到所有130多个一级预算单位的预算。另外，还有大量并未列入的预算外支出。这给人大及其常委会的监督工作带来困难。因此，完善预算机制，转变预算编制程序和发放，就是人大监督政府财政收支的前提。
与国外发达国家相比，我国预算编制时间极其短促。每年11月10日前下达下一年预算案的指示，中央各部门在一个月内，即每年12月10日前报给财政部审核，省、市、自治区的预算于两月内的下一年的1月10日前报告财政部。而财政部要在3月人代会前一个半月，也就是1月中下旬提交人大财经委初审预算草案。在这么短的时间内，要编制严密、翔实、科学的预算，根本不可能。财政部门提请人大审查的预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料。这种预算方案内行看来太简单，外行根本看不懂，人大代表和专门委员会难以掌握作出判断所必需的信息，要对预算作出认真审议监督是有困难的，因此只能走过场通过了事。由于预算编制时间短促，内容粗糙，预算被人大审议通过后，在执行中任意改动预算，任意进行调整的情况也十分常见。这种做法，使预算的权威性大打折扣，也使预算的刚性约束荡然不存。
要让预算编制翔实、科学、合理，就应该增加预算编制的时间；不但应增加预算时间，还必须强化预算的刚性约束机制，使人大通过的预算具有法律效力，不得任意改动。全国人大曾经调研了欧洲一些国家预算编制方法。在这些国家，比如2004年的预算方案，他们从2003年1月就开始进行，到2003年11月份，向议会提交预算报告。他们用一年的时间来做次年的财政预算，各个部门的研究、讨论相当成熟。12月开议会，完成预、决算报告的审批，从次年1月份开始就执行。在这些国家，一旦预算被立法机关审议通过，就是形成法案。如，美国联邦预算一经国会通过即形成法案，在预算执行中不得任意变动，减支也属违法；法国国家全年的各项收支必须列入预算，预算外不得有其他收支。并且，收入和支出要分别编制，不能以收抵支。经批准的预算要专款专用，不得调剂。日本国家预算也非常详细，比如政府部门行政经费一类要列明工资、福利、设备费、修缮费、差旅费等。这些做法，值得我们借鉴。
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