央行大区体制动摇 “长三角银行”渐行渐远？_经济时评_财经纵横

央行大区体制动摇 “长三角银行”渐行渐远？

http://finance.sina.com.cn 2004年06月23日 14:06 《长三角》专刊

　　人民银行设立大区行，本来就是为了突破行政区划，减少地方政府对金融运行的负面影响。而现在，有消息说，一些大区行下属的中心支行已被升格为与大区分行“平起平坐”。这是一种逆潮流而动的举措吗？这又将对长三角区域金融联动产生怎样的影响？

　　《长三角》专刊记者汪晓东

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　　支行升格：只是“微调”还是“转折的标志”

　　一条传闻，让“长三角金融一体化”重又成为热门话题。

　　这条传闻的主要内容是，中国人民银行最近将国内5家中心支行提升了半级，即由副局级升格为正局级。这5家中心支行分别是：郑州中心支行、石家庄中心支行、杭州中心支行、福州中心支行及深圳中心支行。它们原先分属不同的大区分行领导，而现在，按这样的说法，至少在“行政级别”上已经和大区分行平起平坐了。

　　有财经报纸的记者这样写道：“三日之内，中国人民银行行长周小川辗转三大区行，授发了三枚帅印。6月2日，周小川到达济南，任命郑州中心支行原行长杨子强为济南分行行长。翌日，周飞抵成都，将成都分行原副行长李明昌扶正。再过一天之后，周小川又已身在南京——他给南昌中心支行原行长孙工声带去了南京分行行长的‘聘书’。”

　　也就是依据类似这样的消息，一些媒体开始了分析和预测。比如，关于人行9大区分行体制遇到的种种问题，甚至把宏观经济运行中遇到的一些问题也归结于这种大区体制。进而，有人用近乎肯定的语气断言：中心行的升格，其实标志着人行大区体制的瓦解，人行的管理体制要回归到1998年以前的省级分行体制。　　

　　另一家财经媒体分析说：“这次变动，拉开了央行分支机构调整的序幕，运行了5年多的大区行制度开始解体。”

　　报道与事实之间有时并不总是完全一致的。但是，要真正考证这条消息和类似分析的真实性，也并不容易。

　　从权威机构得到的答复，一致认为那些报道属“小道消息”，不可采信。至于具体详情，则往往因为“此事十分敏感”、“领导出差在外”或“现在不方便讲”而不得而知。

　　不过，人行上海分行一位人士承认，机构和人事方面最近确实“作了一些微调”，但他强调这并不是对现行央行管理体制的根本否定。

　　人行南京分行下属金融学会的一位人士也认为，现在许多说法“仅仅是一种议论而已”，没有进入实质性操作的阶段。他认为，现在的这种大的格局还要稳定一段时间，不会一下子有大的变化，“我估计至少是今年不会有大的突破”。

　　上海市银行同业公会秘书长朱德林说，媒体的传闻有一点是事实，就是5家中心支行的升格，“这是有文件的”。但要说大区分行体制怎么样了，“那仅仅是猜测”。

　　伴随着种种说法，那些关注长三角经济一体化的人们，把这一问题与长三角区域金融一体化的现实和前景联系起来，有人担心：央行大区体制动摇，是否意味着曾经设想过的“长三角银行”渐行渐远了？

　　大区分行：所为何来

　　人行设立大区行的思路，最早于1993年11月党的十四届三中全会上开始得到确认。1998年底，人行实行机构改革，根据地域经济相关性和金融监管的需要，撤销31个省级分行，成立了广州、天津、济南、南京、上海、武汉、西安、成都、沈阳九大区行，外加北京中国人民银行营业管理部、重庆营业管理部。分行行长的行政级别是正局级。在不设分行的各省省会，人民银行设立了以该地命名的金融监管办事处，作为分行的派出机构，对该省的金融监管工作进行管理。在分行所在地以外的省会城市以及计划单列市设立中心支行，各中心支行直属分行管理，省中心支行副局除了比地级市中心支行正处高半个行政级别外，不再具有上下级隶属关系。这样就形成了总行─大区行─中心支行─县支行的行政管理架构。据说，这一举措参照的是美国美联储在全国设立12个地方储备银行的做法。此举的目的，当时的说法是“增强央行的独立性，减少地方政府对央行各分支机构执行货币政策及银行监管方面的干预”。

　　去年7月，南方一家报纸发表了一篇题为《长三角金融一体化 “动摇”央行大区分行制？》的文章。其中提到：有消息称，人民银行正在起草设立长江三角洲金融区的可行性研究报告，目的是消除银行在该地区开展业务面临的障碍。该研究报告可望在年底前完成。“长三角金融区”一旦付诸实践，将最终扫清该地区内的城市商业银行和四大银行的省级分行面临的种种限制，事关该区域内央行两个大区分行的协调甚至合并的问题。原有央行大区分行制将因此而动摇。

　　文章以举例说明了长三角金融联动的必要性：不久前，中信实业银行南京分行计划向湖北省某钢铁公司发放一笔贷款。由于该公司已归上海宝钢所有，中信的信贷员想到央行南京大区分行调查该钢铁公司的信贷资料，得到的答复是：“那是上海分行的事，我这儿没办法。”

　　从那时起到现在的近一年时间，似乎没有看到上述预言成为现实的消息。但关于大区行设置的合理性的议论一直没有停止过。在长三角地区，一个焦点话题是：既然“根据地域经济相关性”，为什么在经济联系已经非常紧密的长三角地区(或曰沪苏浙三省市)，要分设上海、南京两家大区分行呢？难道它们的“地域经济相关性”还不够吗？

　　长三角：为何需要两个分行

　　上海、南京两个大区分行并立的事实，是研究长三角金融一体化绕不过去的一个问题，对于这一现状，接受记者采访的人士，多表示“希望能有变化”。研究区域经济的专家、长江流域发展研究院常务副院长徐长乐教授的说法很干脆：那样做，其实使原来就不很顺的融资体制更加不顺，尤其是使企业的异地投融资更加麻烦。他说，沪苏浙原本是一个整体，分设两个大区分行，“等于把长三角一分为二”。因此，他听到大区体制要松动的传闻之后，长长吁了一口气：“这样就好了，是一个进步。”

　　“天晓得。”上海社科院部门经济所副所长杨建文似乎对两分行并立的状况也不满意，“上海与福建经济联系紧密还是与江苏联系紧密？苏州与上海经济联系紧密还是与南京联系紧密？”

　　难道当时的考虑就一点道理也没有吗？肯定不是。比如，当时就有一位专业人士对记者解释过其中的部分原由：每个大区行管辖的范围最终是以平衡各区域经济总量为原则的，而不是以区域经济的联系程度为首要出发点，比如在长三角经济区域，有两家分行，上海分行管辖上海、浙江、福建；南京分行管辖江苏、安徽两省。

　　“平衡”，在采访中，多次听到有人提及这个词。比如，杨建文就客观地分析，当时有当时的情况，当时长三角的经济联系可能还没有现今这样密切，资金流也未必有现今这样奔涌。而现在的情况不一样了，人行的大区分行也应当与新的形势相适应。他说，当初从省级分行体制发展到大区分行体制，已经是一个不小的进步，“只不过上海和南京的力量都比较强，所以两家就各捎上几家吧”。

　　话虽然这样说，但这种语气透出的信息是，在这些专家眼中，“搞平衡”的本身就是值得推敲的。这一观点，徐长乐表达得更为直接：这就是搞“大锅饭”的思路嘛！因为某一家分行分量太重，就分一点出去，这不是人为地割裂一个区域的经济联系吗？

　　曾经在人行上海分行工作了10年的朱德林说：“上海、南京两大分行的事，说来话长啊！”他当时听到的说法是，“江苏经济总量超过上海，他们怎么愿意‘屈从’上海呢？上海曾经还是江苏的呢！所以争得很厉害。上海当时有个想法，也不要成为大区分行，而是想成为像美联储的纽约分行，成为央行市场运作的中心，成为‘准央行的总部’。但结果不是这样。其实，江苏也有人说，何必设两个分行呢？长三角就上海一家不也很好吗？说来说去就是为了争一个面子，对谁也没有好处。”当然，这些说法也仅仅是一些传说，甚至是猜测。

　　不过，要说上海分行与南京分行仅是为“面子问题”，很多人并不认同，“关键还是各方有各自的利益”。

　　大区制：有利于独立还是不利于监督

　　一个有趣的现象是，有人在追溯大区分行体制形成时，总会从1992年的经济过热谈起。而现在，又有人将大区体制的调整原因，同样归结到新的经济过热。

　　比如，有分析认为，1992年中国正处于经济过热中，经济高增长和通货膨胀并存，均处于双位数的增长。以房地产为代表的各种投资急剧兴起，金融秩序一度较为混乱，乱集资、乱拆借、乱提高利率现象各地都有不同程度发生。而这些情况之所以发生和难以得到有效控制，与一些地方政府干预金融部门对贷款的发放不无关系。因此，从那时起，中央银行的分支机构能否不按行政区划设立，而是按照经济和执行货币政策的需要来设立就有了讨论的空间。

　　到1993年11月，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“按照货币在全国范围流通和需要集中统一调节的要求，中国人民银行的分支机构为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置”。1995年，新制定并获通过的《中国人民银行法》规定，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构。这为成立跨行政区域设立分支机构奠定了立法基础。1997年，亚洲金融危机爆发，防范和化解金融风险显示出空前的重要意义，健全金融机构法人治理结构，实行垂直管理，保持货币政策的独立性、严肃性和权威性的紧迫性愈显突出。于是，就有了1998年央行的撤消省行、成立大区行体制，以增强央行的独立性，减少地方政府对央行各分支机构执行货币政策及银行监管方面的干预。

　　如今，又有人把眼下部分行业投资过热的现象归因于大区分行体制。比如，海外媒体就有这样的评论，认为2002年下半年以来，中国再次出现投资过热，原因还是出在银行受地方政府鼓励大量放贷，说明大区分行制并没有真正切断地方政府与银行之间千丝万缕的关系，地方政府仍然可以轻易说服银行提供高风险贷款，支持其大搞“政绩工程”。这篇文章还说到，在大区分行的制度下，目前存在的一个主要矛盾是，位于省会城市的中心支行属于副局级，但商业银行在各省的分行却属于正局级单位。受官僚文化里的“等级观念”影响，央行的中心支行要监督好商业银行省分行，操作上非常困难。

　　两个时期的说法，似乎有点针锋相对。而其实，不管是倡导大区体制，还是指出大区体制的弊端，其共同的指向始终只有一个：必须通过不断的调整，强化央行的独立性，从而保证金融运行的健康，进而保证经济运行的平稳。

　　职能：强化还是淡出

　　上海市银行同业公会秘书长朱德林给出的，是大区分行职能一步步后退的“路线图”：“大区分行成立半年后，全国银行系统内部就有这个声音，认为这种体制不符合中国的实际，太超前了。因为国内还没有形成统一的市场，经济运行受行政区影响很大，央行要跨越这个障碍，难度太高。当时调整的目的是想降低成本，提高效率，但结果从某些方面看是降低了效率，提高了成本。所以，大区分行成立一年后，一些实质性的职能开始朝后退，很多职能开始回到地方。到今年4月，信贷管理这一核心职能也回到地方了。要知道，减少地方政府对信贷工作的影响，正是当初设立大区分行的一个重要考虑因素。现在大区分行还有哪些职能呢？一是中心支行行长的任免，二是党政工团的工作，其他可能还有一些。你说，大区分行的职能是强化了还是弱化了？”

　　大区分行职能在退缩，复旦大学国际金融系主任刘红忠也有类似的评价。他说，当初设立大区分行，一个重要出发点是为了维护货币政策的统一性，因为人民银行在各地分行受所在地政府影响很大，货币政策执行的独立性受到削弱。但是，大区分行设立后，批评却很多，表面上机构精简了，实际上人员多出来了，效率下降了，因而效果不理想，“这可能是主要原因”。他认为，现在大区分行虽然不能说是“形同虚设”，但原来的功能肯定是大大削弱了，而且大区下的各中心支行，业务基本上是独立的。

　　不过，大区分行“职能大不如从前”，有一个不能忽略的背景是银监会和各地银监局的成立。有分析认为，从时间看，大区行体制运行了5年多，但事实上，金融监管职能早在2001年就重新开始了属地化管理。2003年，银监会正式成立，各地分支机构也按省设立，监管职能按省管理也正式公开化，至于外汇管理、金融服务职能的重新按属地化管理则更早就恢复了。因此，大区行的职能履行，实际上已有了替代者。

　　至于今后大区分行的走向，相关人士也都有自己的“合理想像”。比如，徐长乐就很直截了当地指出：“大区分行要么不要，要设的话，就应当与区域经济发展的实际相吻合，这样才能促进区域经济的发展。比如长三角，就设立一个分行好了。”而刘红忠的预测是：不会重新划大区，而可能还回归到原来省级分行的体制。他同时认为，各省市区发展差异很大，各地对资金的需求也有很大差异，硬是把经济发展水平不一的地区捆在一起，用意可能是好的，但效果未必理想。

　　而复旦大学另一位金融学教授孙立坚乐观地认为，种种迹象表明，央行正在进行角色的转换，决心成为“真正的央行”。央行正把更多精力放在货币政策和对商业银行的窗口指导方面。他认为，长三角两大分行对区域经济一体化的影响是负面的，但“合并恐怕比较困难”。

　　联动：“意义不大”还是“形势逼人”

　　对于长三角地区来说，许多人关心的是，管理体制的走向，会对长三角区域金融联动产生正面还是负面的影响？而讨论这个问题的前提是：加强区域金融联动必要性如何？

　　说到金融一体化的问题，复旦大学的两位教授——刘红忠和孙立坚的观点是：别忙。

　　刘红忠认为，地区金融一体化，意义不是很大，因为在我国，利率没有市场化，资本的流动限制较多，但又不可能在长三角先搞利率市场化，因此，也就不可能有区域金融的一体化。他认为与其讨论区域金融一体化的问题，不如讨论区域经济一体化的问题。现在省市之间的要素流动还不是很畅通，壁垒很多，与对外开放的步伐不相适应。

　　孙立坚的看法是，资金是流动的，如果在某一个区域搞一体化，形成一个“保护”，那么外面的资金就会不可控制地进来，获利之后又会撤离，其结果是造成很多坏账。因此，金融的联动是一件很困难的事情。国外，也有国家为了做大项目，曾经进行过区域金融整合的试验，但没有成功。实体经济往往具有“规模的经济性”，而金融却可能出现“规模的不经济性”。孙立坚得出的一个结论是，关于金融问题，关键不是区域化，不在于整合，而是标准化。标准化也就是规范化，也就是治理结构和相关法律法规的完善。

　　但是，更多的人认为，长三角金融联动，早已不是要不要的问题，而是势在必行了。

　　　3个月前，工商银行江苏省分行的葛祥参与完成了一篇论文：《长江三角洲经济一体化中的金融联动策略研究》。论文洋洋万言，内容详实，分析透辟，有图表，有案例，就为什么要加强区域金融联动、如何进行联动等问题作了深入分析。

　　但葛祥对目前长三角区域经济联动的现状并不十分满意。他认为，现在反而是经济的一体化在“倒逼”金融的一体化，换句话说，就是金融联动的滞后，遏制了经济一体化的进程。这里面最明显的就是企业的异地贷款。据统计，上海对外省市区投资总额中，在苏浙的投资占63％；苏浙企业在上海的投资也占了两省对外省市区投资总额的31％。“如果不能提供很好的跨区域的金融服务，企业的跨区域投资就无法正常进行，财务成本就要上升，效益就会下降。”

　　复旦大学太平洋金融学院常务副院长冯文伟也使用了“倒逼”一词。他所指的是，中国加入世贸组织后，关于开放金融业，政府是作出过承诺的，现在离开放的最后期限已经很近了，大量的外资银行已经等在了门口。一旦它们进入，而国内的金融机构如果还没准备好，或者说还在搞区域封锁，其结果是可想而知的。“有两条途径，一是加快对内开放，迎接对外开放；另一条路，对外开放倒逼对内开放。很可能是第二条路。就像很多国有企业一样，在对外开放之后才开始搞现代企业制度，有些不适应的就只能倒闭。”

　　 “长三角银行”：我们需要吗

　　接下来的问题是，长三角区域金融联动的主要障碍是什么？如何进一步加强联动？

　　联动的步子其实已经悄悄跨出。葛祥一口气举了很多例子：中国银行已在上海建立了华东信息中心，覆盖长三角及周边地区；建设银行在其总行的协调组织下，沪苏浙三地五行已经开展了信息交流、联手营销、统一授信额度、组建销售网等合作；光大银行在上海开设了华东区审贷中心；华夏银行(资讯行情论坛)建立了沪苏浙三地六家分支行整体联动的模式；前不久，镇江最大的一家造纸企业获得了中国银行江苏分行和上海分行联合发放的324亿美元贷款，这是中行区域联动的一个结果……

　　不过，葛祥也承认，目前长三角的金融联动还是浅层次的，“深度不够”，尤其是在异地贷款方面。

　　为什么深入不了？“最大的原因在于受到了地方政府的干扰，只要一深入，就会碰到地方利益。”朱德林说。

　　冯文伟则很无奈地坦承，自己逢会必为区域金融联动鼓与呼，但每次都会受到“攻击”。“他们说这是在为上海说话，因为一联动，资金还不全跑到上海去了？”他认为，这是由于金融是十分重要的资源，一些地方政府会有意无意地限制本地资本的流出。

　　地方政府的干扰还表现在很多方面。冯文伟举例：某地一国有企业濒临倒闭，给它贷款还能支撑一阵，不给贷款，工人就要下岗，社会就可能不稳定。怎么办？“从理论上说，肯定不能贷，实际上地方商业银行做得到吗？”他指出，尽管现在地方领导不大好批条子要贷款，但地方政府对商业银行的影响仍然存在。

　　“所以，区域金融联动就注定是一个不短的过程”，杨建文说，一体化不是大家坐到一起开个会，或者形成一个什么文件，就一体化了。一体化需要不断推进，只有当人流、物流、资金流、信息流形成统一的内在联系之后，才会出现真正的一体化。

　　尽管承认这是一个过程，但杨建文觉得这件事情还是比较紧迫。一是金融业对外开放期限日益迫近；二是长三角制造业的迅猛发展，必然会对包括金融在内的服务业提出更高的要求。“两股力量形成合力，要求金融业必须进行体制的改革和完善”。

　　他认为，现行的包括大区分行在内的一些体制，把区域的资金流人为分割了，这也就不利于其它“三流”的有机结合，“加快金融体制改革必须三步并作两步走，没有退路”。另外一件他感觉紧迫的事是打造上海国际金融中心。“这可不能没完没了地拖下去。一个国家没有国际金融中心，要实现现代化是不可设想的。”杨建文认为，国际金融中心，不是上海一家的事，需要长三角共同打造。

　　冯文伟也持有相似观点。他认为，一体化是一个动态的过程，不一定先有个什么协议。长三角已经处于一个金融一体化的进程之中。而对于以前有人提出过的建立“长三角银行”的设想，冯文伟似乎觉得不屑一驳：“有这个必要吗？这还是计划经济的思路。政府只要创造环境，就可以了，何必去拉郎配，那样只会办坏了事情。”冯文伟把这个话题稍稍作了展开：“现在，长三角其他方面的合作也要注意这个问题。具体的经济活动，政府不应当参与其中。政府的用意是好的，可结果往往并不好。”

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