●成庆

　　日前，国土资源部和监察部联合发出一份名为《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，通知共分6部分，包含有3个主题，一个是继续强调2001年实施的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》里关于对经营性土地使用权进行公开招标拍卖的规定，再一个就是严禁继续使用行政审批方式来处理土地使用权出让。通知还规定，必须将 土地资源进行统一管理，防止多头供地和恶性竞争。

　　如果注意到这个通知出台的背景，便可以发现其中的每一条规定都是针对着当下土地使用权出让中存在的问题。一个是政府官员利用土地审批的行政权力进行“寻租”，导致腐败问题迭出。再就是土地使用权出让过程和土地市场中存在的混乱和无序问题。

　　长期以来，土地使用权出让主要是在一种灰色环境里进行交易的，首先是国家的土地通过行政审批方式流入二级房产公司，而这些公司大多却没有开发能力，只是依靠土地使用权的转让来获取暴利。很多地方出现了专门依靠土地转让为生的空壳房产公司，而同时也使大量政府官员获得“审批租金”。

　　之所以出现这种情况，是因为在中国，土地资源基本上是“看守者缺位”的，具备审批土地使用权出让权力的部门太多，但没有具体承担责任的部门和个人，这种责任和权力的不对称导致各个行政部门可以轻松地进行“权钱交易”，大量的经营性土地就这样流入“黑市”，无法形成有序透明的土地使用权转让市场。

　　因此该通知中将土地进行统一管理的规定实际上加强了对土地转让源头的监管力度，一方面是为了防止土地转让权“政出多门”和腐败的问题；一方面则是意图清理和规范土地转让市场。

　　目前土地使用权出让管理“松”和“紧”的反复，实际上是政府对过去一味放开的修正。应该说行政权力是应该淡出市场交易行为的，但是目前由于土地所有权的垄断事实，因此有必要加强对土地一级市场的监管力度，否则土地交易市场的源头就会出现价格失控，从而影响到下游的土地使用权交易，不利于土地市场的发展。

　　不过这一规定的效果让人心存疑虑。一是因为尽管将土地实行统一管理，但是实际上只是将分散的“审批权力”进行集中，虽然国土资源部和监察部采取了一些监管措施，实际上还缺乏一系列完善的监管配套机制。比如如何防止公开招标中的徇私舞弊行为，如何避免“内部人操纵”的现象。这些都不是一纸规定所能解决得了的，稳定完善的制度始终要优于应时性的措施办法，只有政府在一系列的监管制度链条上都有所突破，才可能真正彻底地解决土地使用权出让中的种种问题。

　　《国际金融报》(2002年09月06日第四版)