本报记者杨明炜

　　日前，北京各主要媒体公布了北京市违法建筑的总体情况，一时间舆论哗然。业内人士感叹：北京市的违法建筑如果得不到有效制止的话，北京的整体城市规划将是一纸空文，北京的城市面貌将与现代化的大都市无缘。

　　京城违法建筑触目惊心

　　北京市规划委员会公布的资料称：从1999年10月至2000年10月，国土资源部利用卫星遥感监测执法检查，发现北京市14个区县新增建设用地501宗，而其中违法用地就达233宗，占了46.5%，违法用地面积0.92万亩，其中耕地0.59万亩。北京市规划监察大队仅今年7月一个月，就发现违法建设工程11处，总面积5511平方米。

　　人们惊呼：北京违法建设触目惊心！

　　专家也认为，如果非法建筑得不到清理，在不久的将来，一个由非法建筑构成的北京城市将会出现在世人面前。

　　早在今年4月份，北京市就放出话说，要拆除全部违法建设。北京市市长刘淇在公开场合明确表示，违法建设是造成首都环境脏乱的一个重要原因。北京市今年将继续把拆除违法建设作为全市环境整治的一项重要任务，计划拆除违法建设300万平方米。并把今年的违法建设拆除任务分解到各个区县。

　　为了有紧迫感，刘淇还与全市18个区县的区县长签订了《拆除违法建设任务责任书》。同时，北京市也加大了对责任人的处理力度。今年上半年，北京市建委、首规委共查出202项存在违法违章问题的工程，占全市6500项在建工程的3.1%。全市纪检监察机关立案查处工程建设违法违纪案件18件，处理违法违纪人员13人。

　　有规划不执行

　　规划等于零“冰冻三尺非一日之寒”，违法建筑大量出笼，也不是一朝一夕形成的，因此清理非法建筑不是件容易的事情。

　　据了解，违法建筑产生的原因有三：一是巨额利润的诱惑。目前，北京近郊和远郊地区包括住宅在内的房地产市场需求仍然很大，违法占地建设别墅、公寓当作商品房出售可以获得巨大利润。二是一些乡镇村负责人从眼前利益出发，怂恿支持违法建设项目，给予越权审批，助长了违法建设的发生。三是规划法制意识淡薄，认为违反了规划法规顶多罚点款。

　　此外，首都规划委员会原副总建筑师谢远骥认为，城市规划滞后也是造成违法建筑多的一个重要原因。

　　他说，北京市目前已经有了总体规划，而分区的详细规划及控制性规划则做得不够细致，所以在执行中就会有一些问题。比如某一片楼实际建设的高度是45米，但控制性规划标明的是18米，而新建设单位盖楼时当然不同意自己盖的楼是18米，就会找人去作工作，再长到45米，随意性比较大。

　　这种建设的随意性有几个原因：一个是规划本身做得不够细致；另一个是规划执行得不够严肃。这里面有许多人为的因素。

　　谢远骥认为，为了规划的严肃性，在作控制性规划时，应把高度给作出来。这就要求规划要作得详细。他说，北京的CBD(中心商务区)规划就作得比较详细，对CBD的规划要坚持，不坚持等于零。中关村西区的详细控制规划目前在严格按照规划来作，但在执行过程中有领导说，原来规划规定的建筑高度是120米，能不能在原来的高度上再长高一点呢？领导意志在某些方面干扰着规划的具体实施，太随意了。

　　谢远骥的意见是，既然作了控制性规划，就要严格按照规划来执行，不能乱改，不能有半点含糊。如果不执行规划，那么规划就等于零，就没有多大意思。规划要严格按照规划法执行，不能太随意。“香港就是这样严格执行的”。

　　城市规划

　　确有不完善的地方

　　从事北京规划工作40多年的老规划工作者、北京市规划局原副局长马麟认为，虽然北京市总体规划有不尽完善的地方，但它还是基本上适应了北京经济、社会发展的需要。

　　据马麟介绍，北京市总体规划从20世纪50年代、60年代以来，一直到80年代、90年代，做了大量的工作。

　　规划总的布局和总的构想是根据当时国民经济发展水平和对城市发展的认识水平提出来的，它不是独立的，而是随着国民经济和整个国家的发展，不同时期在规划上的一种体现，它有时代的烙印。

　　比方说，解放初期，北京提出要从消费城市建成生产城市，从这个角度出发，就安排了许多工业用地，如首钢、北人机械等就出现了。后来，随着人们认识水平的变化，有人提出，北京到底要发展什么样的经济？那些污染大、占地多、耗水大的项目不应再发展了。从那以后，北京就抑制这样的项目发展，不再发展这样的重工业。再后来，又提出北京城市发展的重点要放在“高精尖”技术上。所以，城市规划是随着人的认识水平的提高以及经济水平的发展而不断变化的。

　　从这个意义上讲，北京市的总体规划基本上适应了国民经济的总体需要，适应了整体国民经济发展的需要，从总体上说是合理的。

　　尽管如此，北京在编制分区规划、控制性规划过程中，却由于工作量大、人员有限，使得分区规划、控制性规划没有跟得上，也出现了一些问题。于是，北京市后来作了1040平方公里的控制性规划。

　　马麟说，这项工作的难度非常大。比如，一块土地的规划，要标明每块土地的使用性质、容积率、高度、绿化指标等等，这不是件简单的事情。一方面工作量大，另一方面，涉及的专业也比较复杂——电信要发展成什么样、供电怎么配、交通怎么建等等，这要作大量的社会调查，周期非常长，往往是一个控制性规划作成了，却仍然滞后于经济的发展。

　　马麟以前的工作是作控制性规划，他回忆说，在接到规划任务后，往往先要组成一个班子，然后还要发动几千人来干这项工作，包括各区县的有关人员以及各专业人员——供电局、电信局、交通局、公路局、公安局以及综合经济部门如经委、计委、建委、规委，还有搞市政的市政管委，都得要发动起来参加。因为城市规划要综合反映人们工作生活各方面的总体要求，所以它的工作周期是比较长的。况且，经过多次修改的总体规划在完成之时，又常常面临不适应发展了的城市经济水平要求的问题，又必须要变。

　　马麟介绍了在编制城市规划中经常存在的认识不足、估计不足的主要问题。

　　第一个估计不足是人口增长，人口增长是城市规划中最基本的元素，确定了一个地区可容纳的人口规模，才能考虑占多少地、建多少房、社会活动如何进行，才能确定交通的方式。在这方面，我们对人口的估计仍然限制在计划经济的思维方式中，特别是对改革开放以后的人口增长更是估计不足。“改革开放前，我们估计城市人口规模是，到2000年北京市城市常住人口将会达到1000万人，但是实际情况却是到1990年，北京常住人口就已经突破了这个数字。”

　　第二个估计不足是交通，特别是对机动车的估计不足。“我记得作1973至1983年的城市总体规划时，估计北京到2000年机动车的数量将达到四五十万辆，而现在已经突破160多万辆，在90年代就已经突破了当时的估计。”

　　第三个估计不足是对环境污染的估计不足。随着城市开发强度的加大，由此带来的城市环境污染问题，城市有关部门要花很大力气和投资去治理噪音、垃圾等各种污染。

　　马麟由此得出结论：第一，在城市规划中，需要对城市规划随时进行修改和完善。第二，立法问题。随着我国政权结构和职能的逐渐完善，城市规划的审批也逐渐完善。开始时，城市规划是由市政府来审定，后来变成政府、人大审定通过，制度慢慢健全起来。

　　违章建筑后面有“黑手”

　　专家们认为，在逐渐规范的过程中，也是一个从人治到法治的过程，不可避免会出现一些问题，就像大家都看见的违章建设问题。

　　有了法，可有些单位不执行，这是利益在作怪。

　　要发展经济，法治法规又不健全，加之有些干部素质不高，导致违章建筑大量出现。有的乡镇干部根本不理什么规划法，一亩三分地，乡镇长擅自做主，想卖给谁就卖给谁。这种现象比较普遍。

　　虽然北京市这几年下大力气整治违章建筑，每年拆除违章建筑达100多万平米，并且也处罚了一大批干部，但违章建筑仍大量出现，究其原因，一是法制观念淡薄，一是宣传教育不够。

　　据分析，现在的基层干部都想突出自己的政绩，因此短期行为比较多。怎么搞能提高经济效益就怎么搞，粗犷式发展，卖土地就能赚钱。所以，许多人不管规划不规划，先把土地卖了再说。卖土地成了一些地方干部突出政绩、争取升迁的“跳板”。这样的违章建筑多数出现在城乡结合部及远郊区县。专家们进而指出，这也与我们的城市管理体制有关系。因为，城市规划部门仅仅管理城市中心区的规划，而城乡结合部及郊区县则由农业部门管理，两个部门执法可能有各自不同的标准。这就带来了这样那样的问题。

　　北京市对违章建筑并非不处理，甚至把区长、县长都罚了，可是仍未能从根本上抑制违章建筑这种歪风。马麟认为，大量违法建筑基本上是基层部门特别是权力部门在背后搞的违法项目。如果没有执法部门的撑腰，很难想像有哪一个企业或单位敢投资开发房地产项目。

　　综合治理才是解决之道

　　大家也许还记得，20世纪90年代初的时候，北京也兴起了房地产开发热。在一些不是建设用地的土地上，一些单位建了房子，卖了房子。这种情况让政府部门处理起来非常头疼。乡政府说，卖房的钱都花了，要钱没有，要命有一条，蹲监狱都可以，入住的住房又很多，处理起来非常棘手。

　　另外还有一种情况，就是一些中央在京单位也有大量的违法建筑，北京市政府也很难处理。比方说，这次房改政策一出台，一些中央单位在京突击批地，要求建房，北京市规划委能不让这些单位建房吗？

　　中国城市规划学会副理事长、原中国城市设计研究院院长邹德慈认为，目前不少城市特别是一些大城市都存在着违法违章建筑，这些建筑严重影响一个城市的形象，影响着城市的可持续发展，必须要花大力气去治理和规范它。

　　他认为，出现违章建筑一方面是当事人真的不知道，甚至不了解城市规划法；一方面是一些城市建设和管理部门明知故违，不把城市规划放在眼里，在利益的驱使下，建了违法建筑；另一方面，则是一些城市的领导不重视甚至藐视城市规划，用自己掌握的权力为违法违章建筑大开方便之门。

　　邹德慈认为，必须重视城市规划，一个现代化的城市不可能没有现代化的城市规划。因此，从这个角度讲，各级政府及领导要严格遵照城市规划法来行政。执行城市规划法，经过批准的城市规划法具备法律效力，不管什么人，什么单位，都应该遵守城市规划法。

　　另据记者了解，截止到1998年底，北京市查明的违法建设共有733万平方米。去年，北京市共拆除违法建设和逾期临时建筑455万平方米，使首都的城市环境面貌有了明显改观。在去年工作的基础上，北京市今年将把查明的违法建设全部拆完。北京市今年拆除违法建设的重点是城乡结合部，特别是绿化隔离带中的违法建设，为绿化隔离带建设的顺利开展创造条件。在中心城区，要从坚决拆除严重影响城市容貌和群众生活的违法建设入手，重点解决主要大街、居民小区的违法建设问题，改善城市环境面貌，提高群众生活环境质量。

　　但是专家认为，对待破坏城市规划的违法建筑不仅仅用简单的“拆”就能解决，根除破坏城市规划法的深层次问题才是办法。

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