20世纪80年代，我国开始应用PPP(Public—Private—Partnership)模式吸收市场资金加大对基础设施领域的投资。2002年建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等文件，促进了水务和垃圾处理领域PPP模式的应用。但由于模式不完善、配套措施不健全等多方面原因，2007年左右PPP在我国的发展遭遇瓶颈。近年，随着经济形势的转变，公用产品和服务对质量、效率的要求进一步提高，政府财政无法满足基础设施投资的需求，再次促进了PPP模式在基础设施投资建设领域的应用。

　　在过去的二三十年间，我国积极尝试以PPP模式来发展基础设施以及市政公共事业，但PPP模式在我国并没有得到良好的发展，其潜能没有得到充分发挥，究其原因主要如下：

　　1、法律保障体系不健全。我国在PPP领域的法律法规建设还处于初级阶段，相关法规的效力层级不高，法规分散化、职能重叠、交叉适用现象严重，整个PPP行业缺乏完整的法律体系。特别是地方政府由于换届或历史遗留问题而朝令夕改，颁布、修订、重新诠释法律或规定导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性发生变化等多种情况的出现，加大了PPP对法律保障体系的需求程度。以上海大场水厂为例，合同签订后《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》颁布，外方投资者便只能与政府重新协商投资回报率等问题。

　　2、项目决策机制不完善。目前我国PPP项目主管部门繁多、政府部门权责划分不清、决策程序不规范等问题，导致项目审批程序复杂，项目决策、管理和实施效率低下。如青岛某污水处理项目前期，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度，最终导致合同经很长时间谈判才签署成功。

　　3、政府信用风险不易控制。某些地方政府为加快基础设施建设或为了提升政绩，在短期利益的驱使下承诺缺乏承受能力的条件以吸引民间资本投资，而合同签订后，政府难以履行或不愿履行合同义务，如不按时支付项目费用等，直接危害到合作方的利益。廉江中法供水项目曾出现过政府承诺与履约不符的情况，政府在合同中承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日实际消耗量仅为2万立方米。

　　4、项目收益无法得到保障。PPP项目一般都与公众日常生活密切相关，特别容易受到舆情民意的压力，如无法根据项目情况进行价格调整等市场化行为，使项目收益无法控制。有些PPP项目签订合同后，政府出现“甩包袱”现象，对项目的市场化运作不予支持和配合，甚至有时新建、改建其他竞争性项目，导致项目收益受到损害。

　　PPP模式强调政府在项目中的责任(提供公共产品和服务)和参与，更强调政府与企业的长期合作，双方是“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。未来PPP债将在地方政府性债务模式中扮演重要角色，成功推广PPP模式，需要建立一个行之有效的保障机制，提出相关建议如下：

　　1、完善法律法规体系。建议通过立法等形式完善PPP法律法规体系，加快制定与法律配套的条例、指南、示范合同等，约束政府的履约行为，建立与PPP项目全生命周期相适应的财政预算管理体制等，从而对PPP项目的实施予以保障，方能吸引更多民间资本进入。

　　2、明晰边界与责权分配。建议政府指定机构或部门专门负责PPP项目工作开展，建立权责分明的管理体系，使项目管理系统化、规范化，不仅便于公私合营双方谈判，也可避免政府部门内多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范的弊端。

　　3、建立风险分担机制。建议建立合理公平的风险分担机制，对经营管理问题、成本价格问题、政策导向问题等所引起的经营风险进行适当的划分，并建立完善的监督、赔偿机制。对于支付风险问题，建议中央或地方将维持PPP项目正常运转的财政资金打入第三方支付账户作为保证金，及时支付服务费用。

　　4、协调好各参与方利益。建议对项目的立项、投标、建设、运营管理质量、收费标准、调整机制、项目排他性、争端解决机制以及移交等环节做出全面、系统的规范性规定。PPP模式改变不了市政公共基础设施需要资金投入以维持建设和运营的社会公益属性，通过市场机制运作基础设施项目并不表示政府全部退出投资领域，政府还需继续投入精力以维持基础设施的稳定运营，建议地方财政预算划定一定比例的资金为基础设施和公用事业的补贴资金，尽快建立补贴补助机制的具体形式及标准。