新浪长安讲坛第61讲，长安讲坛总第192期，做客专家是论坛成员、中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。他演讲的题目是：当前农业形势与农村政策。

媒体来源：新浪财经

　　以下为演讲实录：

　　第三个问题我刚才讲到人，人实际上是指在工业化、城镇化的过程中，农民的地位，农民的去留，农民的出路。这个必须承认，这几年农业农村的发展，非常重要的方面是得益于工业化城镇化，大量的农村劳动力转移。

　　现在转移到二三产业就业的农村劳动力接近2亿五千万。那么其中有一亿五千多万人，是外出就业的，有将近一亿人是在当地乡镇企业和非农业产业中就业的。你试想如果这两亿五千万人转不出来，专业是是个什么状况，收入是个什么状况。所以工业化、城镇化，给农业、农村、农民带来的变化，起到了积极作用是非常明显的。

　　现在的问题需要考虑的就是城镇化，十二五提出了很明确的目标，我们去年年底的城镇化率是47.5%。十二五期末城镇化目标是51.5%，那么也就是在今后五年，要求城镇化率每年提高0.8个百分点。

　　你要进行数字比较的话会出现，这个数字不高，因为我们过去十年的城镇化率，平均每年提高1.13个百分点。两千年的时候我们的城镇化率是36.2%，去年是47.5%，所以提高了11.3个的百分点，十年的之前，每年提高1.3百分点。两千年的时候，被统计为城镇居民的人口是4亿6，去年接近6亿3，也就是增加了将近一亿三千万的城镇居民。所以从这个角度去看，似乎十二五这个目标要完成不难。

　　但问题是，我想有两方面的问题要看到。第一就是我们这个城镇化率，专家们已经有很多的讨论，最尖锐的说法是伪城镇化，就是你统计为城镇居民的这里头有相当一部分人没有享受到当地市民的待遇，这是基本的事实。

　　进了城镇大概一亿五千万的农民，他被动成为城市居民，但是他没有城镇居民的权利和待遇，他没有享受到，这是基本的事实，但是这个统计我觉得没有什么可质疑的，你全世界都是这个统计法，按居住率统计，就是你在这个地方居住够半年，那么你就是这个地方的人，尽管你的户口在农村，但你离开你的家乡半年以上，就不在家里统计，全世界都一样。

　　但是我们的问题的复杂性，人家制定这个统计标准的时候，没有考虑到中国这么复杂，还有进了城没有城市居民的待遇，人家没有想到，我们就冒出来这么一档子事。

　　所以按我的看法，其实我们现在这个城镇化率，大约要降低12个百分点左右，一亿五千万被统计为城市居民的人，你如果要是让他真正的城市，不把他算作城市居民，那么我们这个城镇化率大概就35，36的水平。

　　那么也就是说，我们在十二五开始，我们面临的非常巨大的问题，以前我们让这么多人进来了，你现在要想办法，让他们享有当地居民的同等待遇，否则这个社会问题会越来越突出。那么这件事会不会影响城镇化的速度，这个现在还没有实证，还得进一步的去观察。因为你进城的农民要让他成为真正的市民，至少三件事你给他办好，稳定的就业，稳定的住房，还有社会保障。那么这都是需要当地的政府有相当的财政支撑才能做得到，这是一个问题。

　　第二个问题我就想城镇化在过去的十年，之所以有这么快的速度，十年期间提高11.3个百分点，每年提高1.13个百分点，这大概在古今中外是罕见的数字。

　　这里头当然有很多积极的元素，改革开放，体制创新等等这些。但是它一定有一些特殊的原因。特殊的原因我认为，就是过去的我们的快速城镇化，和我们低成本的推进是有直接关系的，低成本低在哪里？就是低的地价，低的工资，以及在发展城市和工业经济的过程中，大量排放污染的这种低成本的治理。

　　那么十二五我们再三强调，十二五最重要是要贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式。就我个人而言，无论是从中央的要求，还是中国的现实它不允许你再做低成本的城镇化推进，它就会使这种经济问题，演变为社会问题。过去从农民手里征过来的地一拿一两万，两三万就拿过来了，现在我估计越来越难。

　　你拿就得引出群体事件，引起社会不安定。那么好城市获得土地价格提高，显然城镇化进程就会有影响。农民工工价，我刚才已经讲了，也是在一路的提高。从八十年代中期到世纪之交这十几年可以说，因为这个过程中，农民外出的打工完成了两代人的交替。

　　第一代二三十岁的人外出打工，八十年代中期，那么到了世纪之交的时候，大部分四十来岁他就回去了，他的子女再出来打工，我到广东，到深圳去调查，发现很多这种现象。年轻人在这里打工，一问为什么到这里来打工？啊他说因为当年我爹在这里打工，也在这个厂。那么问他收入怎么样？他说跟爹一样。那会七八百块钱，过了十几年还是七八百块钱，现在这事大概不行了，现在有1690还是招不来工，你这个代价就得上去。

　　第三就是老百姓的环保意识，可持续发展意识提高，污染随便排放不治理，这个当然是做不得。所以要回顾一下我们过去城镇化之所以这么快，实际上是付出了很多代价的，而且这种因素也是不可持续的。所以我想十二五时期的城镇化面临的是新的挑战，新的约束，过去的有利因素可能是在转变新的约束。那么这个过程中，农民会处于什么样的状态，我觉得这个是非常需要研究的。

　　比如说现在十二五规划提出来的，未来五年我们要解决4500万的城镇新增劳动力的就业，就是每年要解决九百万。还有解决四千万的外出农民工的就业，就每年解决八百万，这两个数字和十一五提的完全是一样的，但是完成的情况当然是超了。

　　十一五期间实际上每年解决城镇居民就业1500多万，整个五年城镇居民新增就业将近5700万，而农民实际上解决就业4500多万是超过了。

　　那么十二五提的这个指标和十一五是一样的，有没有条件实现，实际上决定城镇化，来决定农民的状态。所以在这个过程中我想，不能说我们已经走过的路都是成功的，现在我们开始在反思，怎么去转变发展方式？所以有很多新的问题需要我们进一步深入的考虑。

　　我一直有个想法。就是需要对我们的城镇化有一种客观理性的分析，中国怎么看待自己的城镇化。因为就目前的情况来看，城镇化对绝大多数的城市居民来说，已经是一种改善生活状态的一个基本状态。住房在改善，环境在改善等等情况，但对农民来说，以往的城镇化，未免见得都是这样，土地被拿走了，房子被拆掉了，进城还没有得到他应有的权益等等这些问题。所以对于十二五乃至更长时间的城镇化，我们需要有一个客观的理性的分析，来更好的认识我们今后到底怎么走这条路。

　　我有一个很深的印象，就是在中央的文件中，或者在国家的发展规划中，首次提出要积极稳妥的推进城镇化，是两千年中共中央十五届五中全会，那个全会通过了中共中央对第十个五年计划的建议。

　　那个文件我也参加起草了，那么给所有人印象很深的，就是在那个文件破天荒的第一次提出积极稳妥的推动城镇化。尽管它争议很大，但是留下了两件事。一个事，人们普遍都认识到城镇化这件事情。巨量的农村人口在城市化过程中，他一定会给整个国家经济带来一种持久不竭的动力，这是一条。

　　所以这个标题，因为我起草那个文件，坦率说那部分内容在当时我是主要的决策者，所以我记得很清楚，十五规划建议中，十五届五中全会这个建议中，这是第七部分的标题，叫积极稳妥推进城镇化，尽管有很多争议，但是这个标题独立的保留下来，就是作为十五要做一件大事留下来。

　　第二尽管有很多争议，但是对中央来说看重了。就是中国的城镇化是什么？要走出一条大中小城市和小城镇协调发展的中国城市化的道路。这件事我想经济学界有很大的争议，而且我知道更多的主流经济学家，从事宏观经济研究的经济学家，他都不赞成这个提法，都认为大城市才是解决中国城市化问题的出路，这个争议还再继续。

　　这个不去管它，但是十五提出来了，到现在已经有十年过去了，城镇化是在向前推进。但是很多方面并没有像我们当初想象的那么美妙，第一大中小城市小城镇协调发展没有，主要还是大城市，大中城市再发展。第二在城市化过程中，农民能不能顺利的转为市民没有。

　　到底是什么原因，我觉得是要分析。我自己经历了这个过程我体会很深。因为在两千年的前后，我想大家回忆一下，在那个时候，中国人又经历了很多以前闻所未闻的事情。比如说国企改革，在90年代末到本世纪初那段，国企到处都是减员政策，很多家庭都面临下岗着，那就是说在当时就业问题很突出。

　　第二像我们这个年龄过去在单位分配了房子，那时叫福利房，机关企事业都有。就在那时候开始房改，停止分配福利房，分到的可以买，没分配到以后买经济适用房或者商品房，这事以前也没有遇到。

　　第三从来过去不管什么人，只要你是在企事业单位，你退休之后就在本单位领退休工资，那时候开始改，建立社保制度。一连串的变化和城市化结合在一起，我自己的感觉，就在当时积极稳妥推进城镇化被高高的举起，但是到最后研究这些复杂的问题。

　　因为城里下岗人这么多要再就业就业，住房不够，要开始推进房地产业，社会保障制度要重新开始建立，在这么一个复杂的问题面前，我觉得摆在决策者面前一个很现实的问题，已经是城市居民的人在这些方面有很多问题，就业住房社保，窟窿要去补。在这个时候大步推进城镇化，让农民进城有没有这个实力。

　　于是实际上上这句话在十年前，我自己认为，它被高高举起轻轻放下，看农民自己努力吧，最后农民还确实是很努力的。到现在出了11.3个百分点，把城镇化提高了这么多，但是很多问题并没有解决。就刚才讲的，进了城镇农民，稳定的就业，稳定的住所，纳入当地社保等等这些问题都没有解决。

　　所以为什么中国的城镇化这么艰难？不能简单的归结为哪个地方政府的领导思想不解放，对农民歧视，事情不是那么简单的，有很多地方还是经济决定它的观点。但是这里头并不是说所有观点都政府，我觉得确实有很多余地，我们可以去想办法，至少城里那些政绩工程，花架子工程不搞，可能就能解决不少人住房，不少人就业，不少人的社保。但是总的来说，本质上就是我们的经济发展水平到了什么程度，它能解决多少问题。

　　城镇化本质转移农村人口，转移农村人口的必要条件，你城市能给农民转业提供多少岗位？这些都要考虑的。

　　如果再回头来，往前考虑一下的话，我们新中国建立到现在这是60多年的时间，但是我们的城镇化已经有过好几次的波折了。

　　你比如说国民经济恢复之后，实行第一个五年计划，在苏联老大哥支持下，156项大工程开始建设，那是大规模的工业化，城镇化开始，大量的农民那时候进城。但是好景不长，撑不下去，到60年代初，就有了我们三年困难时期，城镇化步伐就停下来了，不仅停下来而且逆转了。

　　城市至少两千万城镇居民被迫回到乡下去。那么这个局面到的1964年，1965年，国民经济调整回来，恢复过来慢慢好了，转过来了，又开始进入正常往前推进了，隔了没多久又出现文化大革命了。

　　文化大革命像我这个年龄的人都没逃过这一劫，基本上都得下乡去，上山下乡。我们上山下乡那会有的人弄不明白，毛主席说让去就去，但是现在回过头其实想明白了，就是城里养不活你，没粮给你吃，没有就业机会给你上班，所以你怎么办？你只能自己养活自己，自己养活自己上哪？城里没有机会就到农村去。

　　所以我记得很清楚，刚下乡没多久，我是1968年9月份下乡，到1968年12月份，毛主席伟大指示发表，知识青年到农村去接受贫下中农再教育很有必要，于是大家都去了，愿意不愿意都得去。

　　我们很虔诚贫下中农再教育，但是贫下中农他不见得这么看，我有什么好教育你的。很现实的贫下中农跟我们说，什么接受再教育，无非就是你们到农民抢工分抢口粮了。你那没有就业，没有收入，没有饭吃，农民什么也没多，地还是这点地，增加他的负担，养活我们，那个过程大概1400多万。城里人跑到农村去，也是一个逆城市化的。

　　第三次波折眼前不远，2008年全球金融危机冲击一来，我们很多产品出口订单拿不到，沿海的企业停产半停产，于是那一年，大约至少有两千万农民工，是因为失去了工作岗位，不得不返回农村，2008年底2009年初，就这么短短的60年，我们就经历了三次城镇化大的波折，出现了这样的情况，但是每一次都慢慢缓过来了，但是缓过来就需要有代价。

　　所以从这个角度去看，我觉得中国的城镇化，我自己讲，不会那么一帆风顺的。因为现在在推进城市化中，从我的看法来说有很多观点是不正确的，他更多的着眼于城市的漂亮，吸引人家的眼球，没有更多的去考虑解决中国的民生问题，解决中国的农民问题。

　　这些观念里，如果能得到纠正，还有很多大的余地。但是即使是这样的，城市化还是有自己的规律的，而这个规律在全球化的背景下，不完全取决于中国。经济的增长，出口，就业岗位，基本上还是跟全球连在一起的。所以我觉得对待今后的城镇化，我们要吸取过去的教训，总结过去的经验，更加自觉，更加理性的去推进。

　　那么尤其是对中国。搞农业的人有点悲观，老担心养不活，老担心吃不饱，有人老说你们饿怕了，可能有点这个关系。但是我觉得很多的问题对于中国来说，没那么容易就解决。城镇化我一直有这么个想法，中国的城镇化一定是世界上最艰难最漫长的城镇化国家之一。 

　　我有时候自己也在想，看了大量的数据资料，专家们各种各样的意见。大家都承认，可能中国的人口高峰在2030年，一般专家估计那时候人口峰值大概在15亿左右。最乐观的专家们的分析判断，到2030年中国的城镇化可以推进到70%。我说他是最乐观其实我不赞成，我觉得达不到。除非你还是现在这样的半真半假的城市化，农民进城但是没有城市居民的待遇。

　　你真要是完全的市民就是市民，这个我觉得到2030年达到70%还是很难达到的。退一步讲你即使达到了，15亿人，70%城市化，就是十亿五千万在城里，还有四亿五千万在农村，这个事不得了。四亿五千万，它是个独立的国家，那是世界第三位，除了中国印度就是它，四亿五他还在农村呢。

　　有时候我想想，觉得这件事情压力之大是什么？到了2030年如果实现了70%的城镇化，你还有四亿五千万的农村人口，但那时候离新中国成立已经81年了。我回过头去看看历史资料，81年前中国农民就是四亿五千万。我们建国的时候将近6亿人，你费了半天的劲，经济发展，社会发展，总量还增大了，闹了半天，还是跟80年前一样，还是四亿五千人在农村。所以从这个意义上讲，可见中国的城镇化，我想绝不能抄袭国际，绝不能认为短期内就能完成，但是要坚定不移向前推进，很多事就是不怕慢就怕战。

　　我们过去的城镇化跟60年就战了三回，以后能不能比较顺当一点，这就有大量问题需要考虑。这件事情当然和整个国家和城市居民利益息息相关，但我想更多的关系到亿万农民的问题。你有一个好的城镇化，农民哪怕慢点，他也会逐步逐步减少进城就是市民。如果你是坏的城镇化，把农民的权益都拿走了，那是要出问题的。

　　所以我想城镇化，一定是今后中国经济增长的一个长期的一种不竭的动力，同时城镇化也是改善农业农村农民状况的一个巨大的杠杆，但是问题是要弄好，不能出偏差。这么大的国家，是出不得偏差的，这是我想讲的第三个问题。