日前，交通运输部发布《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》，公开征求意见。作为长期关注收费公路问题的学者，笔者发表三点意见。

　　其一，与其开“延长收费”的口子，不如取消重大节假日免收通行费政策。

　　关于收费公路的收费期限，现行《收费公路管理条例》第十四条规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过20年；经营性公路的收费期限，最长不得超过30年。意见稿关于经营性公路的收费期限未作改变，而是在该条规定后面增加了以下内容：“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”

　　自2012年国庆假日起，我国开始实行春节、清明节、劳动节、国庆节及其连休日期间，在收费公路上行驶的7座及以下小型客车免费通行政策。当时，交通运输部官员说，实施此项政策，能直接惠及广大民众，让人民群众充分享受公路交通的发展成果。

　　我们不禁要问，如果要通过延长收费来向经营者补偿因实行免费通行政策带来的收益损失，那么，这岂不抵消了每年20天免费通行带来的好处，言犹在耳的“直接惠及广大民众”的承诺去了哪里？经营者的收益得到了补偿，那么用路人的利益呢？尤其是那些即便在重大节假日都没有享受到免费政策的用路人(7座以上客车及货运卡车的车主)的利益呢？

　　我们已经看到，免费通行政策并不是没有成本的，道路拥堵造成时间成本增加、“车满为患”导致出行质量下降等，都使这项福利政策的正面效应打了折扣。如果广大老百姓得知，若干年后延长收费带来的成本可能大于免费通行的好处，那么，他们现在就会提出，宁可取消免费通行，也不要增加未来的成本。

　　而且，那是一个不确定性很高的成本。这个不确定性主要产生于“适当延长收费年限”的提法。“适当”是几年？现在不知道。正因为是“适当”，所以，经营管理者就可能通过寻租等手段，尽可能要求延长收费年限。也就是说，在具体操作延长收费年限时，存在一个有弹性的空间，它给开车人带来的成本是不确定的。加上现在的免费政策也是有利有弊，因此，与其开“延长收费”的口子，不如取消重大节假日免费政策。

　　其二，收费公路还贷、经营期满后不要继续收费，养路费可并入燃油附加税。

　　现行《收费公路管理条例》第三十七条明确规定：“收费公路的收费期限届满，必须终止收费。政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。”

　　但是，意见稿对条例第十四条增加的两项条款称：高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定；还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。有网友说，意见稿的上述条款说明，收费公路或将没有“免费”的那一天。

　　我认为，对条例第十四条增加的第一个条款有一定的合理性，因为改建扩容，增加了通行能力，车辆行驶速度提高，适当调整收费年限尚可理解。第二个条款涉及养路费如何收取，就值得讨论了。我国现行养路费专指对在普通公路上行驶的车辆征收的专用于普通公路修建养护的行政事业性收费。根据《中华人民共和国公路法》，国家已用“燃油附加税”替代养路费，国务院已在2009年1月1日起实施了成品油税费改革。也就是说，目前普通公路的养路费已以燃油附加税的形式含在成品油的油价中，不再另行收缴。

　　由此，笔者建议，将收费公路(主要是高速公路)的养路费也折算计入成品油油价，而不要另行收取通行费。原因很简单，为了收取这笔养路费，就将保留收费站，产生不菲的收费成本；还将由此降低车辆通行效率，显然得不偿失。还要指出，一如以往讨论普通公路养路费收取时人们经常提到的，将养路费计入油价，合理地体现了多用路多缴费的原则；将收费公路的养路费亦并入燃油附加税，在油价中体现后，由油价产生的激励将推动有车族开车里程的下降，进而在一定程度上有助于保护生态环境。我们何乐而不为呢？

　　其三，公共政策的价值取向应保持中性。

　　由公共政策的性质所决定，在一般情况下，公共政策应当面向并满足公共利益，以惠及广大公众，而不是仅仅惠及一部分群体或一部分行业，更不是在一部分群体或行业获益的同时，使另一部分群体或行业受损。

　　本来，去年实行的重大节假日免收通行费政策已有悖于公共政策的中性原则，它仅惠及7座及以下小型客车，7座以上的客车和所有货运卡车都不在免收通行费之列。我百思不得其解，为什么这项政策没有惠及农民工和广大低收入者的主要交通工具大巴，惠及所有货运卡车？这次的意见稿亦如此，考虑到了经营管理者的利益，但并没有顾及用路人的利益。在建设服务型政府的改革目标已经明确的今天，公共政策非中性的低级错误没有理由再犯。

　　回顾我国高速公路发展的过程，成就斐然自不待言。但究其问题，最大的失误，就在于将政府还贷公路变性为经营性公路。去年4月，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办联合下发通知，禁止以体制调整、资产重组、有利融资等名义，违反《收费公路管理条例》等有关规定，将政府还贷公路，包括在建或已批复但尚未开工建设的政府还贷公路，转为经营性公路，随意变更政府还贷公路属性。这将从源头上扭转中国高速公路的自然垄断倾向，不至于使高速公路停止收费遥遥无期。但是，部分以高速公路为经营对象的公司，利用现金流比较充分的优势，已经开展多元化经营，涉足房地产、金融等高回报行业。这部分业务收入和利润甚至高于主营业务收入和利润。由此产生的问题是，利用公共政策给予的收费权创造的收入和利润应该属于谁？这一行为是否需要监管和遏制？

　　提出这个问题，是为了重申，公共政策不能成为某些群体谋取利益的工具；公共政策的中性，在提供公共物品，管理共有资源和自然垄断资源时是至关重要的。

　　(作者系上海交通大学[微博]经济学院教授、执行院长)