何帆：第二代改革为什么如此困难

    何帆

　　中国在过去20年经历了高速经济增长。为什么中国的经济增长速度这么快、经济体制改革如此成功？新古典经济学家给体制改革和经济增长开出来的药方通常被称为“华盛顿共识”。“华盛顿共识”包括：稳定的宏观经济政策、价格自由化、私有化、贸易自由化、金融自由化等等。如果说“华盛顿共识”是老师给学生布置的作业，那么中国就像一个从来不做作业的学生，但每次到考试的时候都比别的学生考得好。那些听话的学生，比如俄罗斯、拉美的一些国家，增长绩效远远不如中国，甚至还经历了严重的倒退。

　　更让经济学家迷惑的是，中国的经验是“摸着石头过河”。换言之，中国的改革根本就没有清晰的战略和方案，完全是“混出来”(muddle through)的。当改革刚刚开始的时候，我们并不知道自己要走向何方。“试验”是中国改革成功的一个重要经验。比如对外开放是从四个经济特区开始的。当时深圳无非是紧靠香港的一个小渔村。政府的想法是，如果成功就推广，如果失败，就是关掉也无大碍。这种“试错法”(trial and error)可以将改革的政治风险最小化。“试错法”还有一个好处：很多事情我们可以“从干中学”，慢慢摸索。但是，“试错法”也有其局限。只有在封闭的经济体系中，我们才可以从容的进行试验，如果出错就改正。在开放的条件下，国际规则以及日益密切的国际贸易金融联系可能使得我们根本无法再“试验”。

　　中国改革成功的另外一个经验是：高速增长有助于改革成功。随着高速经济增长，出现了新增的财富，这部分新增的财富可以逐渐稀释掉过去遗留的历史包袱。所以，没有非国有企业部门的崛起，国有企业改革根本不可能成功。我喜欢的一个比喻是《生死时速》。这是好莱坞的一部大片，电影中有个恐怖分子将炸弹放在公共汽车下边，如果汽车的行驶速度过快，炸弹会爆炸；如果汽车的行驶速度太慢，炸弹也会爆炸。中国的情形也是如此。金融体系的不良债权、社会保障体系的巨大亏空、日益扩大的贫富差距、泛滥成灾的腐败问题，……这些都是绑在中国这辆列车下面的定时炸弹。但是，我们无法把车子停下来，拆掉炸弹再轻装出发，我们必须维持持续稳定的高速增长，才能在增长中解决问题。

　　中国的经济增长和改革还能像过去20年那样有惊无险、顺利过关吗？我们希望如此，但是，也必须承认，第二代改革要比第一代改革困难的多。

　　第一代改革是由一些具有超凡魅力(charismatic)的政治领导人推动的。他们更需要的是勇气和胆识。他们可以依赖的是一个相信权威而且比较齐心协力的官僚体系。支持改革的官员大多是少壮派，血气方刚，敢于冒险，而且没有可以失去的既得利益。第二代改革的领导人是从科层制的梯子上逐级攀登上来的，他们没有机会像老一代领导人那样可以具有超凡魅力，只能靠实干和团结赢得支持。到了第二代改革的时候，曾经站在改革前线的少壮派大多已经主政一方，他们会比年轻时候更加成熟，但是也缺少了锐气。正如美国经济学家奥尔森所说的，在边界稳定的社会中，利益集团逐渐滋生。利益集团在体制内和体制外都开始繁衍，慢慢的侵蚀着经济的活力。

　　第二代改革的议题也和第一代改革不同。第一代改革主要需要做的是框架的构建，其中稳定的宏观经济政策、价格体系改革和所有制改革是最重要的，这些改革较少有争议，而且效果非常明显。第二代改革要繁琐的多。畅销书《世界是平的》的作者托马斯.弗理德曼把第一代改革称为“批发型改革”，第二代改革称为“零售型改革”。我们也可以不太严格的说，第一代改革是“宏观的”，第二代改革是“微观的”，或是用流行的说法，是“结构性改革”。想像一下，在90年代初期，中国的改革出现了停滞的危险的时候，邓小平需要做的就是到深圳等地“南巡”，把静止的皮球踢动，然后这个球就会自己欢快的跳跃前进。第二代改革的任务比“踢球”复杂多了。教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、研究开发、收入差距、……这些都是第二代改革不可回避的任务。但是，完成这些任务之后，成绩是很难看出来的，可是，稍微有所松懈，出现的问题就是灾难性的。这不像第一代改革的那些任务，完成之后效果是立竿见影的：高速的GDP、回落的通货膨胀率。这就使得第一代改革者会更加自信。

　　第二代改革要完成的使命更加重要。这些改革将为中国的未来增长创造扎实的基础。如果我们不在今天抓紧这些改革，那么中国将会失去经济增长的动力。举例来说，为什么中国的制造业能够具备较强的竞争力？一个原因就是中国的廉价劳动力所受教育程度相对较高。很多在出口企业工作的打工妹，都是初中毕业、或是高中毕业。和中国形成鲜明对比的是，在印度，农村妇女的识字率大约只有40%。然而，这种人力资本的优势是过去我们重视基础教育的结果，在过去20年内，政府并没有对教育和卫生有足够的投入，如果长此以往，中国将会陷入一个廉价劳动力的陷阱。第一代改革对公民福利的提高其实是间接的，因为增长率的提高未必意味着就业机会的增加，也不一定会带来居民福利水平的提高。比如，高污染带来的高增长反而会带来居民福利水平的恶化。相反，第二代改革的目标是直接为居民的人力资本投资、为环境的可持续性投资，能够切实而有效的提升居民的福利水平。

　　但是，第二代改革所能赢得的社会支持却明显不如第一代改革，社会矛盾会更加突出。这可能是因为：

　　有的改革，成本会过分集中，但收益却相当分散。贸易自由化改革就是一个很好的例子。进口更多的农产品对中国是有好处的，因为中国不仅土地资源稀缺，而且水资源更加稀缺，进口农产品，等于进口了土地和水资源。但是，农产品贸易自由化却会直接损害农民的利益。事实上，我们在财政政策上“支农”，在贸易政策上“伤农”，最后农民的净福利可能会下降。当改革的受损者是弱势群体时，这样的政策格外不得人心。经济学理论指出，在这种情况下，对受损者进行直接补贴是最优的。可是这在政治上却是最困难的。说到农民的处境困难，人人都会同情，但是要额外征税补贴农民，你试试看？

　　有的改革，成本近在眼前，但收益却在遥远的未来。比如，加强对环境污染的治理，马上会影响到当地的GDP和就业，地方政府首先就不愿意，当地的居民可能也会有意见。可是，环境保护是惠及子孙的政策，而对环境的破坏有时候是不可恢复的。对教育和公共卫生的投资也有同样的问题。对非熟练劳动力的培训，怎么看都不是一个紧迫的问题，但是其影响是深远的。除了在经济上会制约中国的产业结构升级，对中国社会和政治的演变也有影响：对非熟练劳动力是否和如何培训，会影响到非熟练劳动力和熟练劳动力之间的收入差距，也会影响到这两个社会集团的政治动员形式，如果非熟练劳动力的收入远远被拉在熟练劳动力的后面，如果非熟练劳动力缺乏工会将其组织起来并提供一个表达其利益的渠道，他们就会变得绝望而动荡，到那时，一根小小的火柴都可以点燃社会不满的烈焰。

　　有的政府部门已经和特定利益集团的利益紧密联系。第二代改革比第一代改革更依赖政府部门之间的协调、合作，上下级之间的沟通、团结。然而，政府部门的利益出现分化和硬化，各个政府部门之间越来越难以沟通和协调。主管部门和所管理的行业之间容易形成一个利益共同体，于是，政府就会被特殊利益集团“俘虏”。建设部可能会更同情房地产商，卫生部可能会更反对医药改革。有时候，政府部门会更倾向于利益集团中的利益集团。证监会的管辖范围涵盖了

股票市场和债券市场，但是，它可能会更偏向于股票市场；体育总局可能会更偏向于竞技体育，甚至是竞技体育中的特定项目。有时候，政府部门自己就是特殊利益集团。过多的管制带来了寻租的机会。寻租就是有意的制造稀缺。山西公路上繁忙而“

超载”的货车是一个壮观的现象，但是，为什么会有这么多的货车呢？因为铁路的投资不足。为什么铁路的投资不足呢？因为

铁道部不仅负责对铁路的监管，而且它直接决定对铁路的投资和运营。铁路投资不足使得货运紧张，但是铁路工作人员却从中获得了寻租的机会。中国的政府机构改革不能说不果断。1998年的机构改革将40个部级单位缩减到29个，政府雇员缩减了50%，但是，规模的缩减不是最重要的，甚至也可能是不正确的。重要的是对政府部门职能的重新设计和修正。

　　中国有句古话：“行百里路半九十”。中国的改革还没有走到九十里，我们可能刚刚走完五十里。忘记曾经有过的成绩，警惕仍然熟悉的“经验”，从头开始吧。第二代改革是新的长征。