白重恩：政府作用 法律环境与服务业发展

　　中国服务业占GDP比重较低的主要原因在于政府干预太多，以及法治水平较低

　　□ 白重恩/文

　　中国服务业占GDP的比重约为40%，这是很低的水平。在“金砖四国”(BRICs，指巴西、俄罗斯、中国、印度)中，俄罗斯服务业占GDP的59%，印度为53%，中国是四个国家中最低的。此外，世界各国服务业占GDP比重的平均水平是68%；即便只与中低收入国家相比，中国服务业比重仍然偏低。

　　对此，一个可能的解释是，这是自然经济规律导致的，是中国经济发展水平等因素共同作用的结果。

　　用来解释服务业比重与经济发展水平相关的主要因素包括人均GDP水平、城市化程度和教育水平。如果人均GDP水平、城市化程度及教育水平较高，服务业占GDP比重往往也较高。但比较中印发现，中国的人均GDP是印度的两倍，城市化程度和平均教育水平也比印度高，服务业比重却比印度低。所以，经济发展水平不能解释中印服务业的差别。

　　另一个解释是统计数据存在问题。的确，在2004年全国第一次经济普查之前，中国服务业存在很大的少算、漏算成分。但经济普查使服务业占GDP的比重从31.9%增加到了40.7%，统计问题较好地得到解决。而即使是普查后的数据，也没有消除中印在服务业上的差距。

　　那么，中国服务业比重过低，是不是因为一些政策使其发展受到阻碍？政府干预是否过度？干预过度是否会对服务业发展造成负面影响？另外，服务业发展中是否存在一些市场不能做到的事，需要政府采取措施，政府却做得不够？

　　在政府失灵方面，一个经常得到强调的因素是地方政府的投资导向。通常，中国地方政府投资大型工业项目的冲动比较强；而服务业企业一般较小、较为分散，因此政府的重视程度往往不够。地方政府对经济和投资又具有很强的控制能力，所以服务业难以得到投资。这种情况在其他国家可能也存在，因为无论是从政绩、税收还是对经济的拉动作用来考虑，地方政府都会倾向于采取政策吸引大型的工业企业。

　　政府干预对服务业影响的第二个方面，来自中国各地区间仍然存在的地方保护。研究表明，服务行业的地方保护程度相对是比较高的。竞争的缺乏限制了服务业的健康发展。即便是在国与国之间保护的层次上，服务业的贸易壁垒往往也会高于制造业的贸易壁垒。

　　第三个方面是，政府由于种种原因希望通过某些行业达到其他目的，因此对这些行业实行垄断，从而抑制了其发展。

　　例如，很多人认为，银行不仅是市场经济的一部分，也是政府调节经济的一种工具和手段，所以，政府对银行实行了较为严格的控制。而科教文卫事业被认为具有公益性、服务性，政府也应该“管起来”。类似思路所导致的政府措施，往往会对非政府部门产生挤出作用，而由政府提供这些服务的效率通常是比较低的。

　　第四，由于中国的事业单位改革比较滞后，在一些可能并不需要政府垄断的行业，例如科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性的艺术表演等，事业单位提供了本可以由市场提供的服务，从而抑制了相关服务行业的发展。

　　第五，政府对服务业的管制往往多于对制造业的管制。如行政审批环节较多，效率较低，收费种类也较多。

　　第六，非国有企业为了追求效率，更有可能将企业内部的服务社会化，由市场来提供；而国有企业中服务社会化程度相对可能较低。中国过去的经验证明，当每个企业都为自己提供所有服务即“企业办社会”的时候，服务效率一定是非常低的。

　　最后是我提出的所谓“关系密集型行业”，这在服务业中大量存在。一般在“关系密集型行业”中，“关系”是企业最重要的资产，而关系的规模效应不强，往往难以形成大企业，无法充分利用潜在的规模经济和范围经济。

　　在政府对市场失灵补充作用的缺失方面，需要强调的是法律环境对服务业发展的重要性。虽然法律环境对每个行业的发展都很重要，但服务业发展特别需要健全的法律环境。

　　之所以如此，一方面原因在于服务业中的交易比较复杂。制造业中的消费者和生产者对产品的认识是较为清楚的，产品的特性较容易描述，因此，交易合同较容易执行，对法律环境的要求相对就不那么高，甚至可能存在种种非正式手段来替代法律的作用。但服务业不一样，例如金融服务，银行对企业的风险程度往往不是很了解，执行贷款合同就比较困难。此外，服务业中有更多与服务对象特性相关的定制产品，交易这种产品时需要对产品进行非常详细的描述，交易往往还存在时滞性，因此也导致了合同的复杂与执行的困难。

　　这些方面都需要有更好的法律环境来加以支持。如果法律环境不尽如人意，人们可能就会选择不去交易，不到市场上获得产品，而由企业自己生产，导致服务社会化的程度降低。这是法律环境对服务业发展影响的第一个渠道。

　　第二，服务业中有更多的产品不具有排他性。在这种情况下，知识产权保护会比较困难。

　　比如，消费者购买软件，其他人复制软件却不会对他造成任何负面影响，消费者就不存在任何积极性去保护软件的知识产权，因此只有通过法律手段来对知识产权加以保护。

　　知识产权保护是法律环境中一个很重要的环节，它对服务业特别是对本国服务业发展是非常重要的。如果知识产权保护不力，企业会更多地在内部提供服务，以避免商业秘密的外泄，从而同样导致服务社会化水平降低。这是法律环境对服务业影响的另一个渠道。

　　第三，服务业获得投资也存在困难。在制造业中，资产多是有形的，如设备和厂房。制造业企业要获得投资，可以用厂房、设备作为抵押，从银行获得贷款。但服务业资产通常是无形的，服务业企业可能没有较大规模的有形资产作为抵押品。在完善的法律环境中，无形资产可以得到充分界定和保护，获得投资的问题会较容易解决；但如果法律环境不善，服务业就可能难以获得融资。

　　我们可以得到的理论猜测是，政府干预程度越高，法律环境越不完善，服务业占GDP的比重就越低。我们对数据的分析证明了这一结论，即政府干预程度和法治环境对服务业确实有显著影响。

　　这一影响有多大？能否充分解释中国服务业比重的低下？仍然以中国和印度之间的差距为例。分析显示，如果中国的法律环境变得和印度一样，则中国服务业占GDP的比重可以提高4.4个百分点；而尽管印度的政府干预程度也较高，但如果中国的政府干预降到印度的水平，中国服务业占GDP的比重可以提高6个百分点——这都是非常显著的影响。

　　这两种因素相加，基本上解释了中国和印度服务业占GDP比重的差别。而人均GDP、城市化、教育水平及其他因素的影响则相对较小。

　　政府干预和法律环境是影响服务业发展水平最重要的两个因素。中国的服务业占GDP比重较低的主要原因在于政府干预太多，以及法治水平较低。要改变服务业的现状，应该从这两方面着手。

　　最近发布的《国务院关于加快发展服务业的若干意见》提出了一些减少政府干预、让市场发挥更大作用的措施，也提出了一些改善服务业发展环境的措施，包括拓宽对服务业的投融资渠道、建立健全服务业标准体系、坚决查处侵犯知识产权行为、维护消费者合法权益、加快信用体系建设、完善人才资源配置体系等。在采取这些有利于服务业发展的措施的同时，我们应该警惕为了促进服务业发展而实施的对市场的干预；在服务业的空间布局、行业布局、资源分配上应该让市场机制多发挥作用。-

　　作者为