葛剑雄：南水北调难在哪里

　　争议都源于一个根本问题：为什么要南水北调？

　　□ 葛剑雄　　复旦大学教授

　　南水北调的投资、工程量、影响范围虽然不亚于三峡工程，但在开工之初却相对平静，或许当局早已化整为零陆续动工了，或许各界的争议都集中在三峡了。可到了竣工日，各方的关注和争议却与日俱增，有些矛盾显然早已存在，只是当初被有意无意地忽略或者推迟了。

　　南水北调难在哪里？其实不在建设，而在运行和管理。这不是说南水北调工程的建设没有困难，不会对沿线的自然和人文环境产生影响或破坏，但除了拟议中的西线外，已经在建的东线和中线，在工程技术上并没有克服不了的困难，对沿线的历史文物、古建筑、古村落等虽有破坏，毕竟有限度。但南水北调与三峡大坝不同，大坝在部分建成时就可以发电产生效益，此后维护运行的成本很低，南水北调却要不断花钱。东线的水都要先用电力提升后才能北流，即使是基本自流的中线，由于输水距离很长，调水成本也不小。更大的问题是，水是宝贵的资源，被调的长江水系并不像想像的那样富余，像今年不少江段的水位已降至历史最低点，水污染潜伏的威胁就更大。

　　由此引发的第一个争议是，

南水北调是一项公益工程或部分公益工程，还是一项商业性工程？记得在前几年的一次全国人大会上，当时的国务院总理已经与有关省的领导和代表发出了不同的声音。地方上巴不得一切都是免费的，都由中央政府埋单。而中央政府多少要地方付些钱，至少要为其中商业用途的水付钱。更麻烦的是，一旦成了免费的公益工程，无论公私用户，都会因“不用白不用”而浪费失控。即使收费，也有象征性或部分收费，还是按成本收费之争。“成本”也有怎么计算的问题，除了从南方将水调到北方实际所花的

能源、人力和设施的费用外，要不要将建设成本摊入水费？对水资源的使用(包括补偿输出地区)要不要另外收费？

　　第二项争议就是水量的分配，水源区能够供多少水？从法律上和理论上说，一切自然资源都属于国家，水也不能例外，因此水资源的最高调配者应该是中央政府。但到目前为止，水在我国并没有真正被当作一种资源，中央政府与各级地方政府也没有明确划分水资源的所有权和管辖权，往往是在哪级政府辖境内就归当地政府管，流经多个辖境的水道只是根据习惯使用水量，而不是根据法律或协议分配。发生了争议，是靠行政命令或相互协商解决，而不是按照法律或法规裁决。但南水北调不是权宜之计，究竟北调多少为宜？北调后是否会影响调出地的正常用水？是否会造成调出地区的损失？一旦调出地区本身缺水能否减少调水量？调出地区的“缺水”标准如何确定？都没有确定相应的法律根据和行政措施。

　　两项争议都涉及到南水北调工程的根本——为什么要将南水北调？

　　自然资源的配置是天然的，一般情况下人类无法加以改变。人类可以通过运输调配资源，以满足人类在不同地区的需求，但必须考虑运输的可能性和成本。所以在可能的条件下，人类应该使自己的分布，包括生产力和服务设施的分布，尽可能与资源的分布一致，减少不必要的运输量。

　　既然北方缺水，首先应该考虑的，不是从其它地方调水，而是能否减少北方的用水量。除了普遍实施强制性的节水技术和措施外，还应考虑调整生产力和服务设施的配置。可是在水不被当作资源或不按成本收费的前提下，合理的配置是无法推行的。例如，有些地方农业产量极低，耗水量却很大。有些产业用水量很大，但产值不高，产品的运输却并不困难。如果计算水成本，这些产业都会破产，或者不得不迁往水成本便宜的地方。南水北调的水，相当一部分正是满足这类产业需要的。

　　南水北调的水本来只应该用于满足不能用其它办法解决或替代的需求，例如合理分布的人口的生活用水，国计民生必需的或富有

竞争力的产业和设施的生产用水，重大活动如奥运会的供水，国家战略水源等，因此政府可通过补贴、按成本收费或加征资源税进行管理和分配。但现在显然并非如此，这就免不了两难选择。