乔新生：中国立法史上值得注意的重大事件

　　东北三省的跨区域立法协作，在一定程度上建立了一种自下而上崭新的立法体系，不仅有利于提高地方立法效率，而且有利于克服不同省份法律规则中的利益矛盾，从而减轻中央政府的协调压力

　　文/乔新生

　　辽宁、吉林、黑龙江三省政府立法协作框架协议日前签署，这标志着体现地域特色、旨在实现政府法制资源共享的省际间立法协作机制正式运行。

　　按照协议约定，东北三省政府的立法协作将采取三种形式：对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，三省将成立联合工作组；对于共性的立法项目，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；对于三省有共识的其他项目，由各省独立立法，而结果三省共享。这种立法模式不但能够实现资源共享、降低立法成本，而且为东北三省建立统一的市场规则奠定了良好的基础。

　　中国是单一制国家，按照宪法的规定，立法权属于全国人民代表大会及其常务委员会。全国人民代表大会及其常务委员会制定宪法和法律；地方人大及其常委会依照宪法和法律制定地方性法规。根据宪法的授权，国务院可以制定行政法规，地方政府机关在不与宪法、法律、行政法规冲突的情况下制定地方政府规章。这种多层次的立法结构，既确保了国家法律体系的统一完整性，同时又能够使各地的立法机关根据本地生产力发展的需要，制定符合当地民众需求的地方性法规和地方政府规章。

　　近些年来，全国人大及其常委会制定的法律不断增多，这些新颁布的法律越来越体现市场经济的内在需求，充分反映了公众的普遍愿望。全国人大立法观念的改变，标志着中国的改革正在从政府主导向市场主导转变，标志着中国的市场经济正在从政府干预性的市场经济向自主性的市场经济发展。修改后的《公司法》和《证券法》就集中体现了我国新时期法律的基本特征。

　　全国人大及其常委会调整立法思路，恰好为地方立法机关和地方政府部门制定符合当地生产力发展要求的规范提供了立法上的空间。地方立法机关和地方政府部门可以根据当地生产力发展的需要，在充分征求民意的基础上，制定具体的规则，使国家的法律、行政法规能够落到实处，使当事人的意思表示能够产生预期的法律后果。

　　强调地方立法机关和政府部门制定政府规章的自主性和创造性，并不意味着允许地方立法机关和政府部门自行其是。地方立法必须符合宪法、法律、行政法规的要求，必须真正地体现当地公众的意志，反映当地生产力发展的内在要求。

　　地方立法的增多，不可避免地带来一个问题：在不同地区之间，民商事规则可能会出现差异甚至矛盾。解决这个问题的途径主要有以下三个：首先，制定科学的宪法和法律，确保地方立法权始终在宪法和法律的范围内发挥作用；其次，建立法律审查机制，由全国人大常委会定期对各个地方的立法机关和政府机关制定的地方性法规和地方政府规章进行审查，以确保国家法律的完整统一；第三，也是最重要的，加强跨区域的立法协作关系，在立法环节确保各个地区立法宗旨、立法规划和立法内容协调一致。制定科学的宪法和法律，明确地方立法的权限范围，是推动地方立法的基础和前提；而建立法律审查机制，则可以通过事后补救的方式，解决不同地区法律规则之间的矛盾和冲突；加强跨区域的立法协作关系，则可以及时地发现问题，并且有效地解决不同地区立法中出现的争端。

　　东北三省的跨区域立法协作，在一定程度上改变了过去那种自上而下的立法模式，建立了一种自下而上崭新的立法体系。区域性协作立法具有以下五个方面的显著作用：

　　首先，改变了传统的地方立法观念。地方政府部门在制定地方政府规章的时候，不但要考虑本行政区域的实际情况，而且还要照顾到左邻右舍，制定符合相邻地区经济社会发展要求的地方政府规章。这样的立法观念有利于克服现行体制下所产生的地方保护主义和本位主义，有利于实现法律体系内部的局部性和谐。

　　其次，提高了地方立法效率。由于实行立法资源共享，所以可以在一定程度上提高立法的质量，加快了立法步伐，避免过去那种重复调研、重复论证、重复起草、重复讨论所带来的一系列问题。据媒体报道，由于实行立法资源共享，一个省负责的立法项目，其他省不作改动就能提交立法机关通过。

　　第三，区域性协作立法，为区域内经济协调发展打下了良好的法制基础。东北三省政府部门根据本地生产力发展的需要，按照宪法、法律和行政法规的要求，灵活制定区域内协调发展的政府规章，有利于促进区域经济的协调发展，有利于通过立法谈判建立了新型的资源配置规则体系，有利于从根本上理顺不同省份资源价格关系，有利于通过地方规章建立符合区域内生产力发展要求的市场经济运行机制。

　　第四，区域性协作立法有利于减轻中央政府的压力。根据我国现行宪法和法律的规定，地方立法机关和地方政府部门可以制定符合本地实际情况的地方性法规和地方政府规章，但是，如果地方立法机关在制定规则的时候，没有考虑到局部与整体、本地与外地的关系，那么，必然会产生横向之间的规则冲突。地方政府规章之间的矛盾必然会导致中央协调成本的增加。区域性协作立法有利于克服不同省份法律规则中的利益矛盾，从而减轻中央政府的压力。

　　第五，区域性协作立法可以促进我国市场经济向精细化方向发展。由于我国地域辽阔，生产力发展极不均衡，全国人大在制定法律规范的时候，不可能针对具体的情况制定详尽的法律规范。地方政府部门应当根据当地生产力发展的实际需要，制定具体的操作细则，使中国的市场经济逐渐由粗放型向精细化方向发展。区域性协作立法不仅有利于建立区域性的统一大市场，为市场经济的发展提供物理上和法律上的空间，而且有利于通过政府立法谈判，完善有关实施细则，降低市场主体的谈判费用，提高交易效率。

　　必须指出的是，与联邦制国家的法律体系不同，根据我国《立法法》规定，社会、经济、政治等领域基本规则制定权都保留在全国人大及其常务委员会，地方立法机关和地方政府部门只能根据宪法、法律、行政法规制定地方性法规和地方政府规章。按照我国《行政许可法》的规定，地方政府规章不得设置行政许可，所以地方政府在协作立法的过程中，必须充分注意现行法律的规定，不能通过协调立法，人为设置行政门槛，阻碍本区域市场主体与其他地区市场主体之间的横向经济交流，更不能通过地方政府协作立法的方式，对抗国家的行政法规和法律。

　　区域性的经济协作必须从立法协作开始，东北三省迈出了重要一步。在具体的操作过程中，区域内的政府部门可能还会遇到这样或者那样的问题。但只要坚持正确的方向，严格按照宪法和法律办事，就一定能够克服协调工作中出现的法律问题。笔者认为，在每年年底东三省政府法制办召开的主任联席会议上，可以考虑建立专门的专家委员会，由专家委员会起草相关的法律文本，然后按照立法程序提交各自所在的省份表决通过。在美国的立法史上，就曾经出现过民间法学会起草统一商法典的文本，然后提交各个州议会讨论通过的先例。我国的法律体制与美国的法律体制完全不同，但是在借助于民间力量制定统一完善的法律规则方面却有共同点。东北三省政府可以在政府法制办的领导下，成立跨区域的法学会，然后借助于当地法学界的力量，统一起草地方政府规章。这样做既能减少立法的协调成本，又能提高立法质量。

　　政府立法是中国改革过渡时期特有的法制现象。随着我国政治文明的不断发展，政府立法的作用将会不断减弱，而地方人大的立法功能将会逐渐加强。所以东北三省政府法制部门在探索区域协作立法的同时，还应当积极摸索地方人大权力机关区域协作立法的可能性，逐步将政府区域协作立法过渡到地方人大权力机关区域协作立法上来，理顺地方立法关系，促进中国法制建设。今后我国应该逐渐建立人民代表大会制定规则、地方政府执行规则、人民群众通过社会舆论、司法诉讼等方式监督政府和人民代表大会的良性政治体制，使中国依法治国方略真正落到实处。

　　立法活动，是一种最高层次的利益博弈。东北三省政府法制部门能够预见到市场经济发展的内在需求，通过自觉地协调活动，建立东北三省统一的市场竞争规则，促进东北经济的发展，这是非常难能可贵的。东北三省政府法制部门的经验表明，生产力发展水平相近的地区，应当建立类似的协作关系，以确保区域内生产力协调发展。全国人大常委会在搞好自身立法工作的同时，还应当深入各个地区，指导当地人大和政府的立法工作，使中国的法律规范真正能够满足不同地区生产力发展的需要。我们追求统一的法律体系，但这个法律体系必须符合我国各地生产力发展要求；我们建立多层次的立法模式，但不同立法机构之间必须相互配合；我们需要简明的法律规范，但必须为精细化的市场经济提供科学的规则。经济协作，法规先行。希望各地人大和政府机关能够仿效东北三省的做法，尽快建立本区域内的立法协调机制。

　　作者系中南财经政法大学教授