国有资本经营预算编制主体之辩

　　文/彭清寿 赖永添 吴子云

　　编者按：

　　自提出编制国有资本经营预算以来，编制主体之辩就一直存在。争论的背后，是对各项国有资本收益及其相关支出权的争夺。如今妥协结果是由财政部编制总的国有资本经营 预算，国资委今年试编中央企业国有资本经营预算。但这种模式是否可以持续？还未可知。暂时的安排，并不意味着国有资本产权、代理关系的理顺。本文作者态度明确，认为国有资产监督管理机构作为预算执行单位，不宜替代财政部门承担组织编制的职能，不应造成“管家”最终成了“主人”，并提出建立国有资本经营预算、国有资本变动计划和企业财务预算的三层次国有资本经营预算。其观点正确与否不在首要，旨在引发讨论，因为真理越辩越明。

　　我国现行的政府预算制度，虽然形式上已采用复式预算，但仍存在两方面问题：一是国有资本收益性质上属于政府非税收入，却没有完全纳入政府预算管理，没有形成国家的可用财力，而数额巨大的国有企业改制成本却由各级财政承担；二是国有资本作为国家的重要经济资源，在政府预算中没有得到全面的反映，收入和支出没有建立对应关系。通过建立国有资本经营预算，有利于规范国有资本收益分配秩序，进一步完善政府预算管理制度，增强政府宏观经济管理职能。

　　建立国有资本经营预算，还可以有效控制和引导国有资本存量变现和增量的分配与使用，为推进国有经济布局结构调整和实施宏观产业政策提供财力保障。据统计，截止到2004年底，全国13.6万户国有及国有控股企业(不含金融企业)拥有国有资本7.68万亿元，当年实现净利润3553亿元。国有资本有进有退，需要进而有道，退而有序，建立国有资本经营预算，有利于提高国有资本的集中度和

竞争力，是实现国有资本有进有退战略目标的有力保障。

　　此外，建立国有资本经营预算，是为了创造企业公平竞争的体制环境，激活国有经济的经营活力，促进国有企业转换经营机制。10多年来，国有企业没有向国家上缴税后利润，享有不需支付任何资本成本的优势，造就了众多由内部人控制的利益集团，客观上变成了实现企业公平竞争的体制性障碍。在国有企业分离办社会职能、实行主辅分离辅业改制分流安置富余人员之后，建立国有资本经营预算，有利于推进社会主义市场经济体制的完善，推进企业内部各项改革，实现国有资本保值增值的目标。

　　避免“第二财政”

　　1993年国务院规定，“对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法”。当时只是作为实行税制改革的过渡措施提出来的。经过十多年的改革发展，我国国有企业的外部经营环境、内部组织结构和经营状况均发生了巨大变化，历史包袱和社会负担显著减轻，盈利状况大幅改善，资本积累能力显著增强，改革利润分配体制、恢复向国家上缴税后利润或分红的条件已经具备。世界银行也在最近公开发表的报告中，提出国有企业应向国家财政分红，将国有企业的红利和改制收入纳入正规预算程序的建议。所以，改革目前的国有企业利润分配体制应是当务之急。

　　建立国有资本经营预算需要先明确目标，目标确定后，必然要求落实在预算支出范围上。预算支出范围过宽，将导致国有资本经营预算包罗万象，模糊本应关注的焦点，更甚者，将导致国有资本经营预算成为“第二财政预算”；预算支出范围过窄，国有资本经营预算又很难达到预定的政策目标，甚至产生“重收轻支”的倾向。合理界定预算支出范围，既是实现建立国有资本经营预算目标的需要，也是提高国有资本经营预算制度的可操作性的需要。

　　此外，要明确国有资产监督管理机构的预算职能，把握“不缺位、不越位”的六字要诀。不缺位，指国有资产监督管理机构应当彻底改变过去国有股东“哑巴木偶”的形象，保证在关系国有权益的企业重大事项中发出“声音”；不越位，指国有资产监督管理机构履行预算职责的方式和途径应当服从于法律规定和现代企业治理结构安排，避免以国家“公权”妨碍企业法人“私权”，成为“二政府”。因此，在国有资本经营预算体系中，国有资产监督管理机构作为预算执行单位，不宜替代财政部门承担组织编制的职能。

　　同时，要加快国有资本经营预算的立法工作。1995年颁布并实施的《预算法实施条例》规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。此后，国有资本经营预算的立法工作便成为悬而未决的“胡子工程”。根据依法行政的精神，要建立和全面实施国有资本经营预算，推进相关立法工作是必经之路。因此，国家应尽快颁布《国有资本经营预算条例》。

　　鉴于以上分析，建立国有资本经营预算要注意避免步入以下几个误区。

　　一是编制主体错位。有些观点认为，国有资产监督管理机构是国有资本经营预算的编制主体。这种观点之所以是片面的，是因为：第一，我国实行以公有制为主体的基本经济制度，决定了国家财政“一体两翼”的格局(以财政部门为母体，以税务、国有资产为两翼)；第二，目前存在的国有资本与公共预算资金相互挤占、挪用现象，需要通过建立国有资本经营预算解决，但这属于完善政府复式预算范畴的问题；第三，国有资产监督管理机构承担受托责任，并享有相应权力，但不应造成“管家”最终成了“主人”的后果；第四，小到一个企业，大到一个国家，其预算都应当具有统一性和完整性。

　　二是收支范围不当。常见的有：将应由部门预算解决的国有资产监督管理机构所需经费(即所谓“监管费用”)列为国有资本经营预算支出项目；将专门用于国有企业投资的政府性基金排除在预算收支范围外；将企业的债务融资作为预算收入来源或者以国有资产监督管理机构的名义进行融资；将资源性国有资产与行政事业资产收益作为国有资本经营预算收入。凡此种种，混淆了国有资本经营预算与政府公共预算、企业财务预算的区别。

　　三是编制另起炉灶。国有资本经营预算属于政府复式预算的组成部分，应当遵循国家预算法律的规定进行编制。实际上，按照即将全面实行的《政府收支分类改革方案》，国有资本经营预算收入已经基本可以得到反映，按功能和经济分类的支出科目只需略加细化，便可满足编制国有资本经营预算的需要。

　　四是与公共预算及现行政府投资体制的关系处理不当。目前，国家财政在公共预算中安排了大量的国有企业改革成本支出，同时通过发展改革部门安排了大量的基本建设投资。这些支出是国有资本收益远远不能承受的，如果没有做好相关衔接工作，将导致国有资本经营预算的作用无法发挥，背离国家建立国有资本经营预算的初衷。

　　构建中国国有资本经营预算模式

　　在西方发达国家，与我国国有资本经营预算相近的概念是“资本预算”。它与“经常预算”相对，收入来源不限于国有资本收益，支出则涵盖除政府运行必需的经常性费用以外的种种支出，如经济建设投资。因此，国外并没有可直接借鉴的现成模式，我国应结合具体国情创造性地提出解决方案。围绕建立国有资本经营预算的目标以及现行国有资产管理体制的需要，我们认为，可从以下三个层次构建国有资本经营预算的模式：

　　第一层次：国有资本经营预算，是政府通过对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项国有资本收益及其相关财政支出的计划安排，是政府复式预算的组成部分，由财政部门组织编制。

　　国有资本经营预算收入应当以国有资本收益为基础，主要包括：(1)国有企业上交的税后利润，国有股东分得的股息和股利；(2)国家授权部门或国家授权投资机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分；(3)企业国有资本处置收入，如国有产权转让收入、清算收入；(4)公共预算中划转的、专门用于国有企业改革和发展的资金；(5)依法可以作为国有资本经营预算收入的其他项目。

　　国有资本经营预算支出范围，应当包括：(1)对企业的资本性支出，包括对国有企业的追加资本支出，增购股份制企业国有股份的支出；(2)支持国有企业发展的经费支出，包括支持企业自主创新的各类补助支出，资源战略投资补助支出，国有企业发展环境建设支出；(3)支持国有企业改革的经费支出，包括国有企业解困补助支出及重组改制成本支出；(4)划转

社保基金和公共预算的支出；(5)依法可以支出的其他项目。

　　第二层次：国有资本变动计划，是政府基于出资人管理职能，对预算年度内国有资本的保值增值、结构调整、行业布局变动等事项全面进行的计划安排。它由国有资产监督管理机构组织编制，作为财政部门编制国有资产经营预算的依据。

　　国有资本变动计划应反映年度国有资本总量变动情况，包括年初国有资本总量、预计增加数和减少数、年末国有资本总量等数据。通过国有资本变动计划，分行业、按地区反映企业因实现税后利润、接受国家投资、实施重组改革等原因导致国有资本增加的情形，以及因上缴财政利润(股利)、划转社保基金、实施产权转让、关闭破产、重组改革等原因导致国有资本减少的情形，从而全面反映国有资本保值增值、布局结构及其调整等状况。

　　第三层次：企业财务预算，是企业对资金取得和投放、各项收入和支出、经营成果及其分配等资金运作的计划安排。它由企业根据市场和企业战略需要编制，其预计资产负债表、预计利润表和预计现金流量表，是国有资本经营预算和国有资本变动计划的编制依据。

　　在以上预算体系之间，国有资本经营预算以国有资本收益及其支出为对象，反映国家与企业之间的财政分配关系；国有资本变动计划以国有资本为对象，反映国家与企业之间的产权关系。至于企业财务预算，企业只要拥有国有资本，就与国有资本变动计划发生联系，但企业只有在向国家上缴国有资本收益或是取得国有资本经营预算拨款时，才与国有资本经营预算发生联系。国有资本经营预算是政府的财政预算，国有资本变动计划是政府的业务计划，各有侧重，都是宏观层面的预算或计划，而企业财务预算是微观层面的预算安排，是实施国有资本经营预算的基础。　　

　　(作者彭清寿供职于全国人大常委会；赖永添、吴子云供职于财政部企业司。本文纯属个人观点。)