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中国的特殊改革模式虽然赋予了技术官僚精英以特殊的重要性,但也让他们担当了本不属于他们的额外使命
文/袁剑
在最后一次复出之后,邓小平曾用他一贯的通俗风格道出一句名言:好的制度能使坏人
变好,坏的制度能使好人变坏。作为一位阅尽历史风云的老资格政治家,邓在这里想强调的是,制度对于人的决定性作用。乖戾的是,真实世界的制度从来就不处于非黑即白、非好即坏的两极状态。通常的情况是,我们置身的历史往往处于某种中间状态,它们要么处在坏制度向好制度的转型之中,要么处于好制度向坏制度的衰变之中。这就是说,我们真正置身的历史往往处于那种不断转型的变迁状态。在这种历史情境之中,杰出人物对历史的型塑力量就变得相当醒目。所谓英雄创造历史,意指的就是人在创设新制度方面的巨大能动作用。
无疑,目下的中国就正好处于这种捉摸不定的变化状态。自1978年始,中国的制度转型凡27年仍未竟全功,而在一些重要领域,无论大众还是精英,甚至处于空前迷茫的状态。在这个时候,杰出人物的作为就显得尤其关键。行百里半九十,后面的“十里”往往是领袖者在关键时刻凭借超常的意志和洞见所达成。
在中国改革开放的晚期,一批优秀的技术官僚渐次崛起,成为中国政治中一个引人瞩目的现象。这批人大都学历完整,通晓专业,历练丰富。他们或者有深厚的学术背景,如谢平、易刚者,或者有完整的基层和部门历练,如李荣融者,而其中最为扎眼的如周小川、郭树清等人更是集多种优势于一身,成为中国新一代技术官僚的指标性人物。
受改革开放之惠,中国新一代的技术官僚群体,不仅受到了良好的教育,具有宽广的全球视野,而且亲身参与改革实践,积累了丰富的行政经验,有幸运者更是行走枢机,与闻重大的决策过程。所有这一切,都使这批技术官僚精英成为后改革时代掌舵中国宏观管理部门的一时之选。在这个意义上,中国已经逐渐上位的新一代技术官僚群体,是中国在后改革时代应对复杂局势时可资凭借的一笔宝贵资源。
发展中国家的现代化历史表明,在从传统社会走向现代社会的过程中大多会经历一段威权政治时期。在这个时期,由于意识形态力量的消解,以理性和专业知识为特点的技术官僚总是会扮演极其重要的角色。这不惟是技术官僚的专业知识能够适应日趋复杂的现代经济、管理、技术问题,更是因为技术官僚的这种能力能够部分屏蔽和缓解社会动员和政治参与冲动。在很多人看来,正是转轨时期的这种社会动员和政治参与,经常是导致社会不稳定的主要原因。所谓“行政吸纳政治”,实际上暗含的正是技术官僚这种对政治参与的抑制作用。技术官僚不仅能够在转轨时期为威权政治提供较为理性的治理基础,也能够在这个基础上为威权治理提供某种合法性替代。
在后改革时代的中国,由于所有的压力都集中在行政系统之中,技术官僚的这种功能正变得越来越突出。而随着中国改革矛盾的进一步暴露,他们的这种功能可能还会变得越来越突出。更加直白一点说就是,在后改革时代的中国,技术官僚不仅要解决分内的专业技术问题,还要担当起利益整合、意见表达的责任。而后一种明显属于政治家的功能,显然不是技术官僚之所长。由此我们也可以看出,中国的特殊改革模式虽然赋予了技术官僚精英以特殊的重要性,但也让他们担当了本不属于他们的额外使命。这可能正是中国技术官僚精英们的困境所在。这种困境在国有银行改革的最新一次争论中凸现得格外明显。
在经过数次大规模注资之后,中国最新一次银行改革引起了广泛的“贱卖”争议。在这个过程中,作为改革主要设计者的技术官僚们备受压力。从逻辑上说,在中国目前的体制条件和文化环境中,引进海外战略投资者不失为改造中国国有银行系统的一种较优路径。就此而论,技术官僚们的自我辩护是可以成立的。但问题在于,反对者所质疑的远远不仅仅是“是否贱卖”这类技术性细节,而是这次改革的程序正义、透明程度等更加实质性的问题。在国有银行耗费了大量纳税人的金钱之后,在中国改革本身都已经备受争议的今天,反对者的观点无疑是相当具有威慑力的。很显然,反对者与技术官僚所争论的并不是同一个问题,但这又是作为改革主事的技术官僚们不得不回答的问题。这种悖论,可能正是中国技术官僚们身在琼楼但却处境脆弱的诡异之处。
就性格和禀赋而言,技术官僚的长项在于:在给定的体制约束和给定的社会环境之下用最理性的方式提出最优的问题解决方案。不幸的是,技术官僚的理性代替不了体制的理性,而对一个恶化的改革生态环境更是力不从心。这或许就是阻碍中国这一批顶尖技术官僚们一展长才的困局。显然,技术官僚的优秀与他们的历史位置之间存在着某种错位。
不过,中国新一代技术官僚既然被历史推到这样一个关键位置,那么,我们就有充分的理由期待他们肩负起不期而至的英雄使命,在历史的围城面前展现勇气,飞跃中国改革的最后一公里。
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