吴学安：公车新政何时踏平坎坷成大道

　　吴学安

　　日前，江苏省首开公车改革先河，明确规定省级干部、省级离退休干部小汽车的配备和使用，按照中央有关规定执行；厅级(含厅级)干部不配备专车。省级党政机关部委办厅局(不含二级局)现任正职领导可相对固定用车，其他厅级干部保证工作用车。同时，还规定领导干部调动不准带车，机关不得与下级企事业单位换车等事宜。此前，在全国机关事务工作 协会三届一次常务理事会上，国务院机关事务管理局副局长王元慎透露，厅局级以下干部将可能取消专用公务车。

　　公车改革一石激起千层浪

　　今年5月，云南省昆明市经济技术开发区等3个试点单位成为昆明市公务用车改革的“吃螃蟹”者，这3个试点单位公务用车全部封存，准备向社会公开竞价拍卖。如果这3个单位车改试点成功，昆明市将在全市党政机关、事业单位全面推行公务用车改革。但这项充满期盼的改革方案经媒体公布后，立即引起轩然大波，社会公众普遍反应是，车贴太高有变相为

公务员发补贴之嫌。

　　在此之前，浙江省的公车改革已经“暂缓”实施。也就是说，在浙江省已经实施的试点将继续实施，尚未开始实施的要“暂停”实施。今年四月份，浙江省纪委还派出专门调查组就“公车改革”进行专题调研。公车改革标准不统一、有些地区超过社会承受能力、改革能否提高工作效率，尤其普通干部群众反映强烈，成为此次浙江暂缓车改的三个主要原因。

　　“车轮腐败”一直是社会关注的焦点，也曾被认为是一个难以解开的死结。国内现行的公务用车制度的弊端日益显现，财政负担沉重、运行成本居高不下、使用效率低下以及公车私用、滥用等严重损害党政机关的形象。而近年来各地开始试点的公车改革所取得的成效，不啻为公车改革探索出一条可行之路，更成为推进领导干部职务消费货币化的一个亮点。如浙江省早在2001年就从杭州市西湖区三墩镇开始试点实行公车改革，成为国内车改的第一个吃螃蟹者。浙江的车改模式，主要有“

购车补贴+养车补贴模式”和“购车优惠+每月补贴模式”两种。前一种模式主要是一些金融机构和开发区采取的改革模式，购车补贴仅限于少数领导，一般干部不能享受。补贴按照领导的任期，以一辆好车加上消耗，每年可补贴四、五万之多，而养车补贴则是每月给大家发放一定数额的补贴；而第二种模式是较为通行的车改模式，在实行公车改革的机关内公开拍卖，领导干部有优先购买权，并给予拍卖价一定的优惠，同时机关干部按级别发放数额不等的车贴。

　　车改的直接初衷，无疑是为了达到节约开支，提高行政效率，廉政勤政的目的。但从一些地方车改的实际情况看，或流入形式，或各自为政，沦为一种简单的货币“赎买”，成为变相为干部增发工资。如有的车改单位仅车贴一项，就远远超过了公务员的实际工资，对此普通干部群众意见很大，反映甚为强烈，让许多本来对车改抱有很大希望的人为此失去了信心。事实上，公车改革并非是一帆风顺的。尤其是车改如果操作不当，很容易出现新的腐败。如一些车改单位的领导手里拿着车贴，却到下属单位报销打的费，或到有求于自己的企业借车，尤其是公车低价拍卖给领导干部极易造成国有资产流失。同时，由于车改并不同步，干部跨地区、跨系统调动时车贴发放如何衔接的问题，以及还可能发生领导自己开车，在公务活动中发生事故怎么认定的问题。

　　公车改革的题目仍需做

　　公车改革一直是一个十分敏感的话题。在公车使用、保养和维修等环节上可玩的“猫腻”，早已是公开的秘密。在今年全国“两会”期间，全国政协委员孙继业指出，公车费用高，财政负担沉重，一辆公务用车运行成本达5万元以上，地方公车消费占财政支出的比例在6%至12%之间，有的甚至更高。据报道，目前国内“官车”的费用，一年下来就是400多个亿，有些政府部门和基层政府的科级干部每天都乘坐豪华小车上下班。有资料表明，早在“八五”期间，全国公车耗资就达720亿元，年递增27%，到20世纪90年代后期，国内约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3000亿元人民币。有统计表明，每辆

出租车的工作效率为公车的5倍，可运输成本仅为公车的13.5%；社会轿车每万公里运输成本为8215.4元，党政机关等单位则高达数万元。有调查表明，在许多地方和部门，公务用车呈现出“三三制”运行，即公事公用、领导私用、司机自用的各占1/3。由此可见，公务用车绝大部分的折旧、费用成为私人消费的“冤大头”。

　　有一组令人咋舌的数字，在常州市新北区，车改前，仅2002年一年该区机关涉及车辆的总费用高达700多万元，占全区机关经费支出的1/4。以杭州市江干区四季青街道和丁桥镇为例，公车改革前，2003年共有23辆公务车，费用支出高达194.96万元，车改后两镇(街道)90名干部共发放车贴90万元。分别节约开支68.2%和18%。事实上，在政府经济财力富足的长三角地区，这种情况比比皆是。长期以来，低工资，高福利，浓重的官本位色彩，导致为官者往往通过谋取职务消费(包括大量的公务用车)来寻找心理平衡。在人们观念中，“官车”已成为权力和身份的象征。从而导致公车消费居高不下，这在西部欠发达地区也不例外。如重庆市党政机关用于养车、购车和养驾驶员的费用每年增长率都在25%左右，去年已达20亿元，数额之巨令人吃惊。报载，去年世界银行为确定扶贫贷款事项，曾派员到广西某地实地考察，世行官员到当地就发现有一种难以理喻的怪现象，一边是官员乘坐的高级进口轿车满街跑，一边是因为贫穷大量儿童失学，这令世行官员大惑不解，难道这样地方值得扶贫吗？

　　毋庸讳言，公车的不合理消费已成为各级财政的沉重负担，成为蚕食公款的“无底洞”和滋生腐败的温床。国内现行公车制度起源于前苏联，按干部的级别配车。到20世纪80年代之后，干部配车逐步突破规定，向量多、高档发展，大大超过GDP的增速。早在上世纪90年代后期，国内约有公车350万辆，包括内勤人员在内耗费约3000亿元人民币，成为财政不堪重负的大包袱。尤其是县乡以下公车消费由于基数大更为惊人。如江苏东台市(县级市)市以下党政机关的公车费用涉及人员工资、汽油费、修理费等，每辆公车每年达10万元以上，县级财政不堪重负。还由于公车资源配置不合理造成使用效率极低，如在沿海发达地区，县处级以上干部、较为富庶的乡镇一把手，基本上都是一人一车，使用率不到社会车辆的三分之一，导致资源的极大浪费。同时，公车私用、公车滥用等消极腐败现象，也成为公开的秘密。“车轮滋生腐败”、“屁股底下一座楼”等词汇就表达了群众对公车腐败的强烈不满。

　　公车使用货币化改革，说到底就是把领导干部享受的公车待遇量化成一定数量的货币，其独特的功效在于，一方面，有利于减轻公车使用所形成的沉重财政负担，培养公务人员“公私分明”的思想境界，从而为最终解决公车腐败找出一条捷径；另一方面，推行公车改革必将极大地冲击“官本位”观念，意味着传承数千年的官场礼仪和文化已脱离时代的发展，无疑能够推动“官念”的进步，有助于融解干部群众之间的心理隔膜。可以说，公车使用是从一开始为公务活动提供便利快捷服务的初衷，逐渐演变成为后来某种程度上权力和地位的象征，进而形成混淆公私界限，“公车私用”、“公车专用”的消极腐败现象。尽管各地不断出台有关公车管理的制度、措施，但效果都不十分理想，而让“公车”下课却能起到釜底抽薪的功效。从某种意义上讲，公车货币化改革，蕴涵着一种新的执政理念和经济理念，其深层次的意义实在不可小觑。

　　公车改革成效不能言高

　　现行公车制度是计划经济条件下特有的产物，是与市场经济条件下公众对政府职能的转型以及廉洁、高效的目标和要求不相适应的。同时，巨大的财政支出，也使各级基层政府不堪重负。因而，社会各界对公车改革的呼声越来越强烈。早在2003年3月，全国“两会”期间，陈凌孚、刘同心、王惠通、徐创风等全国政协委员提出公车改革的议案，曾引起媒体和社会的高度关注。随后，江苏、浙江、湖北、重庆等省市相继开展了公车改革试点并取得一定经验和成效。归纳起来主要有三点，即减轻基层政府的财政负担，提高办事效率和杜绝公车私用，可谓是“一箭三雕”。如重庆市经济技术开发区公车改革后，开发区财政用于交通的支出总费用明显降低。2002年开发区用于处级以上单位的车辆费用支出为331万元，2004年交通预算仅为137.5万元。相比之下，2004年可节约财政开支193.5万元；剔除财政购置车辆费等因素，经常性支出减少40.5万元。云南昆明市经济技术开发区33辆公车去年养车费是130万元，2005年车改以后发放车贴80多万元，可以节省50万元。

　　公车货币化改革所能取得的成效是显而易见的，但我们并不能将其视为医治“车轮”腐败的灵丹妙药，对其期望值也不易太高。一方面，由于政企不分、政事不分的传统体制尚未完全打破，政府行为和干部行为还有待进一步规范，一些素质不高的领导干部没了公车，就有可能向下级单位或企业伸手，免费“借车”使用，从而形成某些官员手里拿着数量不菲的“车贴”，却事实上依然享受公车的待遇；另一方面，公车货币化改革后，被估算为相同补贴档次的干部，因为其工作态度、勤政业绩不同，其实际耗用的数额也不同，势必造成从车贴中得到的受益程度也不同。从而有可能形成愈加勤政的干部从车贴中得到的实际“收益”越少，平日里懒惰的干部实际能够从车贴中得到或节余的“实惠”反而愈多。更主要的是，公车改革将公车拍卖改为发放车贴，容易将“公”与“私”模糊起来，看上去是经费包干、超支自负，钱是不会比车改前花的多，但会不会由此导致公务活动大打折扣呢？按规定，乡镇一级领导干部本无专车待遇，可一些地方以乡镇一级为车改的“切入点”，乡镇大小领导每人都享受一份不簿的车贴，高的达3000元，低的也有数百元。这是否有将本来就不合情不合规事实上的“专车配置”，变成名正言顺的货币化“车贴”之嫌呢？

　　公车改革作为对既得利益分配体制的改革，具有复杂性和反复性。如果把握不好则有可能出现负面效应。如在一些地区采取按职务发放货币补贴的办法，从而在机关干部中引起情绪波动，如浙江南浔开发区领导每人每月车贴达3200元，而一般办事员每人每月仅为200元，相差达3000元。而公车改革货币化补贴严重不公，难以刹住腐败之风，不可避免地出现相互攀比之风，如正职与副职比，认为补贴差距较大，不合理；一般干部与领导干部比，认为自己工作干得多，路跑得多，理应补得多，且车补不能以职务划等级，而应按实际公务量定标准；此外部门之间也相互攀比争相向个人倾斜。因为，车改涉及个人的切身利益，一些人很自然要纵向比、横向比，越比情绪越大，越比心里越觉得不平衡，越比牢骚怪话越多。在一些机关单位因车改没有理顺，造成机关干部精神面貌、工作作风、工作效率受到影响。甚至出现要官要待遇的多了，讲奉献讲团结的少了。一些人抱着多补多干，少补少干，不补不干的工作态度，导致坐在办公室的时间多了，深入基层为民办实事的少。不难看出，公车货币化改革“一刀切”的做法，尽管在客观上有利于消除公车消费中的消极腐败问题，但也会在某些方面影响到行政效率的提高。

　　不言而喻，公车使用是干部职务消费的一个重要方面，必须有一个很强的刚性化管理措施。各地公车改革中较多实行的货币化模式在诸如补贴额度的核定、配套制度的完善以及防止改革中出现国有资产流失等细节上还需不断加以完善。尤其是目前公务员职务消费和非职务消费很难清晰界定，不容易区分。一方面目前国内多数地方公务员工资相对较低，很多人实际是把用车看作是一种隐性待遇补偿；另一方面，国内财政法制化程度低，政府官员花钱缺乏应有制约，更没有严格规范的公车消费预算，从而造成公车消费无人问责的局面。公车货币化改革的方向值得鼓励，但车改作为对既得利益分配体制的改革，一项复杂的系统工程，不可能一就而蹴，倘若车改只是单纯地拍卖公车、发放车贴，相关的配套改革不能及时跟上，仍缺乏一个有效的约束和社会监督机制，则公车改革就有可能流于形式，甚至会给一些心术不正的人带来新的腐败机遇。

　　(作者单位　江苏省连云港市司法局经济法制处)