周业安：投资冲动的财政根源

　　文/周业安

　　要真正有效解决投资冲动，就要规范现有的财政分权，一方面进行税制调整；另一方面建立起地方居民对地方政府的有效监督机制

　　物价上涨了，经济开始偏热了，人们首先想到政府会提高利率和存款准备金率，以此来限制银行贷款，进而起到压缩投资的作用。从以往的经验看，这种标准套路常常会失灵。不仅如此，频繁的货币政策的运用还可能给经济造成政策性的危害，如果再辅以财政政策，危害可能就更大。

　　经济体系非常复杂，政策制定者根本无法准确了解体系内部的详细情况，也就很难对症下药；即使能够了解，政策制定过程需要一个谨慎论证过程，等该过程结束，政策出台时，其所面临的调控环境已经发生了变化，这就意味着原先的政策可能根本不适应新的环境。

　　对于中国这种转型国家来说，情况更为复杂，因为货币政策有效的基础并不完全具备，政策的有效性也就很难保证。一方面利率受到管制，没有市场化，这就意味着整个经济不存在一个真实的均衡利率水平；另一方面金融市场还不够发达，金融产品不够丰富，居民和企业对金融市场的参与度相对较低。在这两个条件的约束下，运用利率杠杆来调控经济并不能有效触动市场价格机制本身，也无法有效传递到居民和企业。结果，货币政策在原先基础上还要打个折扣。

　　政策的效果并不是体现在大家做出多大的反应上，而是要看看是否在政策的调控下把一些坏的现象逐步消除了。

　　宏观经济波动主要来自投资波动，经济过热一定是投资增长过快；经济偏冷一定是投资被抑制住了。所以每次调控都是针对投资的。经过了很多年，已经知道货币政策和财政政策无法治愈投资冲动这个顽疾，为什么我们不能换换思路呢？道理很简单，政策制定者存在路径依赖。

　　货币政策效果不好，除了前面提到的共性因素外，容易被大家所忽略的特殊因素是财政分权。这可能是一个更为根本的因素。改革开放以来，无论采取财政包干制，还是1994年开始的分税制，都存在一个共同的特征，那就是赋予地方政府更多的自主权。考虑到区域均等化的需要，通常中央会在财政收入上更多地握有权利，这样可以通过转移支付帮助落后地区。但在支出上，考虑到信息约束和执行上的效果，通常会赋予地方更多的自主权。这样，在特定的财政分权体制下，一旦地方政府试图在短期内追求单一的经济增长目标，那么只有通过投资才能实现。由于分权后，各地拥有自身的本位利益，相互之间就会展开竞争，结果会导致各地方政府加大在当地的投资力度。这种投资可以通过自身来实现，也可以通过吸引企业来实现。非常不幸，一直以来以GDP为中心的考核体系正好满足了以上逻辑的需要。投资冲动由此产生。

　　我国的财政分权是一个不规范的分权，由此导致了现有的投资冲动。首先，在现有的财政分权体制下，地方的财政收入主要来自流转税和预算外(甚至制度外)收入，而不是财产税类收入，这种税制结构必然导致地方不断通过自身投资和吸引企业投资来增加当地财政收入，而无需通过吸引居民来获取财产税类收入。其次，现有的财政分权体制没有在地方层面形成一个利益制衡关系，地方政府可以随意做出投资决策，无需考虑当地居民的感受。对地方政府的监督仅仅来自中央，通常很难对地方进行有效监督。结果中央不得不频繁动用总需求管理政策来调控地方行为。

　　我国的投资增长很快，但经济增长质量不高；投资冲动无法遏制，而仅仅随政策舞蹈。要真正有效解决这一投资冲动问题，只有从根源上寻找，那就是规范现有的财政分权，一方面进行税制调整；另一方面建立起地方居民对地方政府的有效监督机制，说白了，就是地方政府要花钱，首先得当地居民同意才行。