高尚全：公共服务与政府转型

　　公共支出结构不适应适合发展的现实要求；

　　公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务的不均衡；

　　垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高；

　　公共服务领域的腐败造成了公共资源的浪费和流失。

　　★采写/《小康》记者 魏群 郭芳

　　公共服务需求的增长标志中国正在进入一个新的历史阶段

　　《小康》：十七大报告中提出加快推进以改善民生为重点的社会建设六大任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配，都离不开公共服务体系的建设。在您看来，推动这一进程的重要关节点何在？

　　高尚全： 改革开放30年来，公共服务需求的增长正在出现逐步加速的趋势，标志着中国经济、社会正在进入一个新的历史阶段。

　　根据国际经验，一国人均GDP从1000美元向3000美元的过渡期，也是该国公共产品和服务需求快速扩张的时期。从2003年开始，按汇率折算的我国人均GDP已经超过1000美元，而如果按购买力计算，我国人均GDP达到这一水平的时间可能大大提前。事实上，在20世纪90年代初期，我国就基本解决了温饱问题，社会公共服务需求已经出现了长期增长的趋势。

　　问题在于，由于我国处于经济、社会转型期的特点，公共服务需求的供给不仅要受到发展阶段的影响，而且更受到体制因素的制约。因此，公共服务供给滞后问题成为近年来社会广泛关注的焦点。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出。

　　解决公共服务

　　《小康》：当前公共服务领域中突出问题是什么？

　　高尚全： 一是公共支出结构不适应适合发展的现实要求。改革开放以来，我国公共支出总量规模一直呈快速增长的趋势，从1978年的1122.09亿元增长到2005年的33930.28亿元，扩大了30多倍。研究表明，如果把实际公共支出全部纳入统计，2003年，我国公共支出占GDP的比重已经达到32.55% ，与发达国家30%以上、发展中国家26.4%的平均水平相比，应该说我国的公共支出总数规模基本适应了现阶段经济社会的发展水平。

　　问题在于，与此同时，我国公共支出结构并没有表现出同步调整。在公共支出中，经济建设支出比重偏大，而公共服务支出比重偏小。根据国家统计局的数据，2005年，我国公共支出中，经济建设支出的比重为27.5%，社会教育支出比重为26.4%，而社会教育支出的这个水平则自1992年以来一直徘徊不前，这与市场经济发展对公共服务的要求相比存在一定程度的滞后。而且，20世纪90年代以来，我国居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用迅速上涨，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，虽然与收入分配结构调整和分配机制扭曲有重要关系，但在这些方面公共支出水平的严重不足也是重要原因。

　　二是公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务的不均衡。公共资源配置不均衡实际上源于计划经济体制的行政性配置，其最突出的表现是城乡分割和基本服务的歧视性政策。

　　从城乡差距看，我国的公共产品和公共服务基本是以满足城镇居民的需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务水平极低。有学者研究认为，2005年我国名义城乡收入差距为3.22:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡收入差距已经达到5～6:1。这里，具体数据可能存在争议，但能够确定的是，农村基本公共服务在缩小城乡差距方面的功能还远没有充分发挥。

　　从地区差距看，在目前的财政体制下，中央政府对地方政府的税收返还依然是主要的公共资源配置方式，一般性转移支付的比例还很低。这种配置方式意味着，经济总量越大，增长速度越快的地区，税收返还越多，公共服务能力越强。其结果往往是扩大而不是缩小了地区间公共服务的差距。

　　从维护社会公平正义的要求看，我国基本公共服务依然存在计划经济体制沿袭下来的一些弊端，其突出的表现是身份、等级因素对分享基本公共服务的影响。首先是农民工在子女教育、社会保障等方面很大程度上还没有被纳入基本公共服务体系；其次少部分人可以享受到远远超过“基本”水平的公共服务，降低了基本服务的普惠性。

　　三是垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高。随着经济体制转型，行政垄断作为市场竞争和市场垄断的对立物成为一种经济现象。行政性垄断组织一方面可以凭借抽象的“国家利益”、“公众利益”等名义维持或争取更多超经济权利和特权；另一方面则运用这些特权追逐市场收益。这种行政性垄断的合法性基础与其具体行为的脱节，越来越引起社会和公众的不满。

　　从近年来社会的反应来看，人们强烈不满的主要集中在这样几个方面。一是垄断部门收入远远超过社会平均水平，许多研究资料显示，电信、金融、保险、水电气供应等行业职工的平均工资水平是其他行业职工平均工资的2-3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际差距更大。二是垄断部门的高额利润并没有回馈社会，从1994年开始，国有企业利润就一直没有上交国家，这就意味着社会公众并没有分享到国有垄断的好处。三是垄断部门提供的产品和服务价格持续上涨，抬高了社会和个人生活成本和生产成本，而社会却难以进行有效监督和制约。四是垄断部门在人为制造供给短缺的同时，由于没有竞争压力，改善和提高服务质量的动机普遍不强。

　　近年来，社会对垄断部门的选择性接轨普遍反感，也就是说，垄断部门在价格和收入分配方面向市场和国际看齐，而在运行机制、制度建设、服务质量方面，则往往以所谓“国情”、“特殊性”之类的托辞，拒绝或延缓“接轨”。

　　四是公共服务领域的腐败造成了公共资源的浪费和流失。由于公共服务的供给过程在很大程度上就是公共权力和社会资源的运用过程，因而公共服务领域的腐败的实质，就是滥用公共权力和社会资源谋取私利。其结果公共服务领域的腐败转嫁或加重了社会负担；降低了政府公信力。从近年来公开披露的腐败案件看，公共服务领域的腐败更为集中地表现在公共投资活动中。从投资立项审批到项目招标，从物质采购到施工，腐败几乎渗透到各个环节。社会上一般的估计是，一个项目投资总额经过层层“截留”，只有50%能够进入到实施环节。虽然其中有多少是腐败造成的还不能做出总的估计，但从动辄数以亿计金额的腐败个案看，其造成的浪费和损失是惊人的。这些还只是投资活动本身的腐败，如果把公共项目中挪作他用的部分考虑进来，腐败所造成的公共资源浪费和损失会进一步增加。而这种影响并不限于人们对政府廉洁与否的预期，而且会改变人们对公共服务供给的预期。

　　公共财政的收支变化反映政府转型的进程

　　《小康》：您认为加快建设公共服务型政府的关键何在？

　　高尚全：历史和现实经验证明，公共服务作为政府的重要责任和核心职能，越来越呈现出现代社会发展的一般趋势。

　　一般来说，政府转型总是要通过政府职能的变化得到反映。在这个意义上，世界各国都经历了政府转型过程。从市场经济国家政府转型经验看，政府转型的基本趋势是公共服务职能不断发展并成为核心职能。而政府转型的核心是如何处理好政府与市场的关系，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此不能或难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务体系赖以形成的基本前提和制度基础。

　　就我国的情况来说，经过30年的改革开放，市场经济体制初步形成，政府职能已经发生了重大变化，但与市场经济的发展相比，这种变化还远远不够，甚至在很多方面是滞后的。特别是在政府与市场的关系方面，政府职能的“越位”、“缺位”、“错位”现象依然存在。从政府的公共支出结构看，如前所述，经济建设仍然占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看，行政性垄断的广泛存在，既导致了不公平竞争，也抑制了市场活力，增加了社会公共服务成本。从体制方面看，政府在不少领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程。

　　《小康》：面对政府如何转型以及转型的路径等方面存在的价值分歧，我们是否在理念上要继续深化其认识？

　　高尚全： 需要明确的是，政府在价值取向上必须坚持维护社会公平与正义，这是政府作为公共权力受托者的本质属性。30年改革开放的巨大成就，不是源于政府坚持了“效率”原则，而是在于政府放弃了直接追求效率，把效率机制交给了市场，逐步把工作重心转移到改善市场环境、促进公平竞争等方面。在这个意义上可以说，市场提供效率，政府维护公平正义，应该是我国市场深化和政府转型的基本价值取向。

　　《小康》：您曾提到，从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志。具体来说，我们应该怎么做？

　　高尚全：首先是进一步调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，提高公民的基本权益保障和福利水平。其次是完善和规范转移支付制度，逐步加大一般性转移支付的比重，减少专项拨款比重。目前专项拨款比重过大，不仅不利于形成政府间规范的财政关系，而且会削弱转移支付的功能，降低转移支付的效果。第三是完善税制，促进社会公平。第四是加大财政运行的透明度和社会参与度。在这方面应确立一个基本原则，即政府收入和支出无论通过何种途径，都应纳入统一的预算管理。

　　总之，政府转型是一个内容广泛、综合性极强的改革深化过程。不仅包括政府自身机构和职能的演变，而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域。政府转型客观上要求相关领域的经济、社会、政治和文化体制改革协调配套推进。这次党的十七大，若干提法和观点首次出现在党的文件中，为完善公共服务体系，加快服务型政府建设提供了重要的指导思想和方向。