臧景范：大力培育和发展农村中小金融机构

　　-　中国银监会合作金融机构监管部主任　臧景范

　　近年来，按照中央的统一部署和要求，银监会在促进农村地区中小金融机构发展方面做了大量工作，取得了一些成效。但是，由于多方面原因，农村中小金融机构的发展状况依然不容乐观，集中表现为县域机构网点少，种类单一，功能残缺，市场缺乏有效竞争。据统计，目前，县及县以下农村地区平均每万人拥有银行业机构数只有1.26个，农村地区仍有3302个乡镇没有银行业机构营业网点，并且分布在县城以下乡镇的银行业机构主要是农村信用社，全国只设有一家银行业机构网点的乡镇有8231个，金融市场基本处于垄断经营状态，经营动力不强，服务活力不足。造成上述问题的原因很多，其中最重要的一条就是大银行“弃乡进城”，而农村中小金融机构自身建设不足、发展不力。这就需要我们在积极引导大中型商业性、政策性银行业机构重返农村的同时，大力发展和培育适合“三农”特点的农村中小金融机构，发挥它们经营方式活、管理层次少、经营效率高等特点，以有效增强农村金融服务能力，切实提高农村金融服务水平。

　　加快推进农村合作金融机构改革发展

　　关于深化改革原则问题。深化农村合作金融改革，最根本的目的就是提升这类机构服务“三农”的水平，继续发挥好金融支农主力军作用。因此，在现阶段及今后相当长一段时期内，对于这类机构，第一，无论怎么改，都不能偏离“服务三农” 的根本宗旨，这是我们衡量改革效果的唯一标准。“万变不离其宗”，改制过程中的农村合作金融机构，可以采取不同的产权模式和组织形式，但必须坚持“更名不改姓”、“改制不改向”。第二，无论怎么改，都不能离开“稳定县域”这个基础。县域是农村合作金融机构成长发展的“根据地”和“主战场”。农村合作金融机构要继续向前发展，就必须立足县域、做实县域，发挥人缘地缘优势，持续拉近与“三农”的距离，避免简单求大，切忌“弃乡进城”。省联社的改革也必须注重发挥好对基层法人社的服务职能，重点解决县域法人机构想干干不了或者干不好的事情，在保持和稳定县域机构独立法人地位的基础上，帮助提高基层法人社经营管理能力、整体运行效率和核心竞争能力。第三，改革要坚持“因地制宜”。“因地制宜”不单单是指根据当地经济发展特点和自身经营状况，选择变成农村商业银行和农村合作银行，或是继续保持为农村信用社，更重要的是要克服同质同类化问题，不断培育和扩大比较优势，避免粗放式经营和低水平竞争，努力办出自己的特色。

　　关于金融服务创新问题。当前，农村合作金融机构服务品种少，服务工具缺乏，服务方式单一，与新农村建设中多元化、多层次的服务需求很不适应。因此，要发挥好农村金融服务主力军作用，就必须通过深化改革，转变发展理念，转换经营机制，创新增长方式，提高服务效率，特别是要在提高农村金融服务适应性上下功夫，着力提高服务产品的丰富度和服务方式的多样性。要在进一步完善农户小额信用贷款、联保贷款等传统信贷品种的基础上，积极研发或引入“三农”发展需要的各类金融产品。同时，要坚持便民利民惠民原则，转变服务作风，按照“以客户为中心”的经营理念，创新服务方式，加强同业协作，为“三农”发展提供方便、快捷、有效的金融支持。

　　关于实施有效监管问题。同其他银行业机构相比较，农村合作金融机构有很多自身的特点，机构网点分散，管理层次多元，区域发展水平不一。因此，我们强调，要在统一监管标杆下实施分类监管，以提高监管有效性。一方面，着力强化农村合作金融机构风险为本和资本约束的审慎经营理念。强调资本对风险的约束，推进经济资本管理，把规模扩张建立在提高质量和讲求效益的基础上，做到发展规模、速度与结构、质量、效益的有机统一，实现又好又快发展。另一方面，要按照因地制宜、区别对待原则，实施分类监管。结合不同机构组织形式特点，明确相应监管目标和要求，采取不同的监管手段。结合不同机构风险管理水平，明确不同的工作重点，在机构、业务、准入、现场检查频率等方面采取差别化的措施。同时，按照“分级指导、梯次推进”的原则，重点推进四级、五级、六级机构提高监管评级水平，实现农村合作金融机构整体监管评级水平逐年提高的监管目标。

　　大力培育和发展各类新型农村金融机构

　　2006年底，银监会调整放宽了农村地区银行业机构市场准入政策，按照“低门槛、严监管”原则，鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本和民间资本在农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构。政策实施一年来，经过各方面共同努力，试点工作取得了重大进展，目前已有24家新型农村金融机构对外开业，特别是一些外资金融机构也积极参与，汇丰(香港)银行在湖北独资设立的“随州曾都汇丰村镇银行”已获准开业；渣打银行拟在试点地区设立村镇银行，花旗银行准备在试点地区设立贷款公司；格莱岷信托拟通过技术合作形式参与试点。目前看，设立新型农村金融机构效果已经开始显现，农村金融体系出现新载体，农村金融供给建立新渠道，农村金融机构注入新活力，农村金融服务开始迈上新台阶。新型农村金融机构的设立，不仅丰富了我国农村金融机构类型，一定程度上缓解了“城市有资金余力，农村有资金需求，金融缺少运作渠道”的矛盾，而且进一步提高了农村金融市场的竞争程度和运行效率，有竞争、有合作的农村金融市场在试点地区开始形成。

　　经国务院同意，2007年10月，银监会将试点省份从6省(区)扩大至全国31个省份。按照国务院领导“扩大农村地区金融机构准入政策试点范围，是加强金融支持农业和农村发展的重要举措”的重要批示精神，银监会正在认真组织扩大试点工作。这里需要重点明确三点：

　　扩大试点范围并非全面放开。扩大试点范围仍然是试点，试点省份的扩大并不意味着在任何农村地区都能设立新型金融机构，而是各地先选择具备条件的1～2家机构进行试点，待取得经验后再逐步推开，防止“一哄而上”。

　　降低准入门槛并非降低监管标准。股东身份及资本数量等条件的放宽，并不意味着监管标准的降低。恰恰相反，在“降低门槛”的同时，更强调“严格监管”。既要“验好资本、选好高管、配好专才”，严防“带病准入”；又要运用好各种监管资源，密切跟踪试点机构风险情况，重点纠正偏离服务宗旨、超业务范围经营以及超比例发放大额贷款等违法违规问题。对于有关风险指标触及监管“红线”的机构，及时采取包括停办部分或全部业务直至市场退出等监管措施，做到该放的全放开，该管的管到位，达到放而不乱、提升服务水平的监管目的。

　　培育银行业机构并非排斥非银行金融机构。要不断适应“三农”发展的新变化、新要求，因势利导，顺势而为，积极培育和发展其他农村金融机构。银监会积极支持证券、保险、信托、租赁等非银行金融机构在县域开展业务；鼓励各类资本投资参股现有的农村金融机构；另外，在试办三类新型农村金融机构的同时，还支持“只贷不存”的小额信贷组织发展，我们将会同人民银行共同出台规范小额信贷组织的指导意见，并允许符合条件的改制为村镇银行、贷款公司，允许向银行业金融机构适度融资。

　　积极营造农村中小金融机构健康发展的外部环境

　　适度放宽市场管制。监管是保证金融业安全、健康、持续发展的必然要求。而科学的监管必须适应新形势的需要，妥善处理好金融创新与风险防范的关系。尤其要抓住创新这个农村金融改革发展的活力之源，合理监管设限，坚持有所为有所不为，大力推进农村金融创新。为此，我们在调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，从机构和资本两个方面放宽准入标准的基础上，还将进一步完善相关制度办法，通过科学、合理地监管设限，减少各种不必要的限制和约束，积极鼓励农村中小金融机构进行业务和工具创新，对一切符合“三农”发展需要的新产品、新工具，在风险可控的前提下，适度放宽准入门槛，整合审批流程，简化审批程序，提高审批效率，促进业务发展。

　　切实加大扶持力度。我国正处于由传统农业向现代农业过渡的阶段，城乡二元经济结构特征明显。农民是弱势群体，农业是弱质产业，涉农金融业务成本高、风险大、收益低，在农村开展金融业务与其商业化运作之间客观上存在矛盾，这就需要借鉴国际上成功有效的经验和做法，针对农村金融出台相应的政策扶持措施，并将其制度化、长期化。虽然近年来我国政府对农村金融扶持力度很大，但从目前情况看，农村金融机构50年来的历史包袱仍然沉重，风险状况依然严峻，业务经营仍很困难，如不给予必要的政策扶持，单靠其自身努力，很难有实质性改观。建议各级政府及各有关部门要进一步加大扶持力度，综合运用货币、财政、税收等政策，采取激励有效、风险可控、协调配套的扶持措施，帮助其消化历史包袱，引导和激励其加大“三农”投入。

　　高度重视基础建设。农村金融信用环境差、基础设施落后、人员素质偏低，是制约农村金融服务质量提高的重要因素。因此，必须大力推进农村金融基础服务体系建设，提升农村中小金融机构的运行效率。要积极改善农村地区金融法律环境，加大打击金融犯罪力度，从严打击逃废债行为。要大力培育诚信文化，加快信用村、镇建设，应尽快建立包括覆盖所有农户和农村企业的征信体系。加快改进农村金融基础设施，拓宽和延伸支付结算网络在农村的辐射范围，提高资金流转效率。-