钟攸平：反垄断法律制度 健全市场竞争规则

　　反垄断法律制度：健全市场竞争规则

　　钟攸平

　　全国人大通过的《中华人民共和国反垄断法》作为确立市场竞争基本规则、维护市场竞争的一部重要法律，它的颁布实施是中国社会主义市场经济体制和社会主义法律体系日趋完善的一个重要标志。

　　反垄断法律制度不断完善

　　随着中国经济社会的发展，中国竞争立法经历了一个从无到有并不断发展完善的过程。

　　改革开放前，中国实行计划经济体制，国家通过行政权力和行政手段，对社会的生产、交换、分配和消费进行管理，在社会经济生活中很大程度上排除了竞争，因此不可能提出研究竞争法律的问题。

　　改革开放近30年来，在社会主义市场经济发展过程中，根据各个时期市场竞争面临的突出问题，中国逐步制定和实施了一系列规范市场竞争主体行为和维护市场竞争秩序的法律、法规和政策。特别是1992年我国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标后，为了充分发挥市场配置资源的基础性作用，为社会主义市场经济体制建立和健全提供法律保障，竞争立法步伐加快，一系列有关竞争的法律法规相继出台。1993年9月，全国人大常委会通过了《反不正当竞争法》。当时，我国社会主义市场经济还处在初始阶段，典型的经济垄断和大部分限制竞争行为在我国经济生活中并不十分突出，但部门垄断和地区封锁则比较严重地存在。所以，该法主要调整狭义的不正当竞争行为，同时对经济生活中已经出现的部分限制竞争行为作出了规定，将大部分垄断或限制竞争行为留给后来的反垄断法进行规定。随后，我国陆续颁布了《消费者权益保护法》、《价格法》、《招标投标法》、《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等有关维护竞争秩序的法律法规。

　　依据《反不正当竞争法》等有关法律法规规定，工商行政管理部门认真开展竞争执法工作并取得了积极成效。与此同时，为解决执法中存在的问题，适应社会主义市场经济发展的要求，从1994年开始，国家工商行政管理总局和其他部门一起开始了《反垄断法》的调研起草工作。在其后的十几年中，中国经济持续快速发展，社会主义市场经济体制不断完善，市场竞争机制发挥越来越重要的作用，市场竞争状况发生了很大变化，经济生活中也出现了多种形式的垄断行为，社会各界对制定反垄断法的重要性和必要性的认识趋于一致。大家普遍认为，制定反垄断法有利于预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，从而使反垄断法出台时机日趋成熟。经过十多年的努力，《中华人民共和国反垄断法》于2007年8月30日由十届全国人大常委会第二十九次会议通过，并将于2008年8月1日起施行。

　　中国反垄断法借鉴国际反垄断立法的有益经验，在总体框架和主要内容上，和大多数国家的反垄断法基本一致，确立了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位以及控制经营者集中三大制度。同时，中国反垄断法又立足于中国国情，体现了中国特色，反映了中国目前经济发展阶段和发展水平、市场竞争状况等实际情况。

　　中国反垄断法要点

　　中国反垄断法共八章57条。主要内容包括：

　　1、关于反垄断法的适用范围

　　中国反垄断法适用的主体是经营者。任何经营者，无论是国有企业或者民营企业，无论是内资企业还是外资企业，在经济活动中都要遵守反垄断法的规定；对违反规定，实施垄断行为的，都要依法追究法律责任。

　　参照国际通行做法，中国反垄断法不直接规制垄断状态，而规制垄断行为。除了对经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位以及具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中行为进行规制外，还将滥用行政权力排除、限制竞争纳入调整范围。

　　中国反垄断法既适用于在中国境内发生的垄断行为，也适用在中国境外发生的对中国境内市场竞争产生排除、限制影响的垄断行为，具有域外效力。

　　2、关于垄断协议

　　中国反垄断法对横向垄断协议和纵向垄断协议分别作出了禁止规定。对行业协会组织本行业经营者实施垄断协议作出了禁止性规定。根据中国实际情况，规定了垄断协议的豁免条件。

　　3、关于滥用市场支配地位

　　中国反垄断法不反对经营者具有市场支配地位，但严格禁止其滥用市场支配地位实施排除、限制竞争，损害消费者利益的垄断行为。反垄断法列举了垄断价格、掠夺性定价、拒绝交易、强制交易、搭售、差别待遇等典型的滥用市场支配地位行为。为了增加反垄断法的操作性，反垄断法规定了认定经营者具有市场支配地位应当依据的因素和市场支配地位推定制度。

　　4、关于经营者集中

　　从中国现阶段经济发展的实际情况出发，中国反垄断法对经营者集中的规定，既要有利于企业通过依法兼并做大做强、发展规模经济，提高产业集中度，增强竞争能力，又要防止经营者过度集中形成垄断。因此，反垄断法在总则中规定，经营者可以通过公平竞争自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。同时，反垄断法设专章规定了经营者集中事先申报制度。

　　5、关于滥用行政权力排除、限制竞争

　　从中国实际出发，反垄断法设专章对在经济体制转轨过程中，有的行政机关滥用行政权力实行地区封锁等排除、限制竞争行为，作出了禁止规定。

　　6、反垄断执法机构

　　从建立全国统一、开放、竞争、有序的市场体系和反垄断执法的专业性的需要，反垄断法规定反垄断执法为中央事权，由国务院规定的承担反垄断执法职责的部门负责。同时，考虑到中国的国情，从执法的实际需要出发，规定国务院反垄断执法机关根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，负责有关反垄断执法工作。

　　为了保证反垄断法的统一实施，反垄断法规定，国务院将设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。

　　中国竞争执法逐步积累经验

　　中国的竞争执法开始于1993年《反不正当竞争法》的实施。《反不正当竞争法》中禁止的五种限制竞争行为是典型意义上的垄断行为。依据法律和国务院授权，查处垄断和不正当竞争等违法行为是工商行政管理部门的一项重要职能。十几年来，工商行政管理部门积极履行职能，取得了积极的成效。

　　1、查处了大量限制竞争案件。从1999年至2006年，国家工商行政管理总局连续8年在全国组织开展了反垄断专项执法工作。据统计，从1995年到2006年，全国各级工商行政管理部门共查处行业垄断性案件6479件，涉及供水、供电、供气、邮政、电信、交通运输、保险、银行、石油、石化、烟草、盐业等垄断性行业企业；制止和查处地方保护、地区封锁等排除、限制竞争行为490起。一些省市的工商行政管理部门，依据反不正当竞争地方法规，查处了经营者之间通过卡特尔协议划分市场、固定价格等限制竞争行为。

　　2、对经济性垄断行为高度关注并开展了相关案件的调查工作。2003年对在华跨国公司市场竞争状况及市场竞争行为进行了调研，并发布了调研报告。2004年至2006年，依据《国际海运条例》的规定，积极参与对国际班轮公会和运价协议组织涉嫌价格垄断、损害国际海运市场秩序行为进行调查。经国务院同意，交通部、国家发改委、国家工商行政管理总局联合公布了《关于国际班轮运输码头作业费调查结论》，对有关国际班轮运输经营者依法进行了处罚。近年来，对几起涉嫌滥用市场支配地位捆绑销售等案件开展相关调查，并对相关企业提出行政告诫。

　　3、开展了企业并购中的反垄断审查工作。依据2003年国务院四部委联合颁布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》，国家工商行政管理总局和商务部共同商定，对外国投资者并购境内企业，或对中国市场竞争有影响的境外并购，实行申报备案制度。国家工商行政管理总局制定了“外资并购反垄断审查申报材料清单”，规范了企业材料的申报。截至2007年11月底，共收到企业上报的并购审查材料300多份。

　　竞争执法工作的开展，有力地维护了公平竞争的市场秩序，保护了消费者和经营者的合法权益，使工商行政管理机关积累了宝贵的执法经验，培养了一支依法行政、素质较高的执法队伍。

　　中国反垄断执法面临挑战

　　中国有句古话，徒法不足以自行。预防和制止垄断行为，维护市场竞争秩序，不仅要有一部好的反垄断法，更有赖于反垄断法的有效实施。

　　反垄断法的颁布实施是中国反垄断执法工作的一个新起点。如何加深政府、经营者、消费者等社会各方面对垄断行为危害性的认识，提高全社会的竞争法律意识；如何公正、透明、高效地实施反垄断法；如何通过反垄断执法促进经济健康发展、维护消费者利益，是竞争执法机关面临的挑战和问题。为应对挑战和解决问题，为反垄断法实施做好准备，下一步将抓紧做好以下几方面工作：

　　1、加强反垄断法宣传工作。向社会、公众、企业广泛宣传《反垄断法》，普及和倡导竞争文化，提高全社会的竞争意识，为反垄断法实施创造良好的环境。

　　2、抓紧研究制定反垄断法的有关配套规章。研究制定统一、细化、可操作的规章，以利于做到执法统一、透明、公正。

　　3、加强对反垄断执法人员的培训。使执法人员全面、准确地理解反垄断法的基本精神和主要内容，掌握合法与非法的界限，做到依法行政。

　　4、加强国际交流与合作。通过“走出去，请进来”的方式，进一步加强与其他国家和地区竞争主管机关和有关国际组织的交流与合作，学习国外反垄断执法的有益做法，不断总结和积累执法经验。

　　(作者为国家工商行政管理总局副局长）