贾康：财政扁平化解决基层财政困境

　　十七大报告中指出，要“健全中央与地方财力与事权相匹配的体制”。中央关于“十一五规划”的“建议”也要求建立健全与事权相匹配的财税体制。如果把中国1994年进行的分税制改革，算作中国财政体制的一个分水岭，那么经过这20余载的实践，我国财政改革取得了积极成效，我国财政收入大幅增加。但也暴露了一些问题，就此我们采访到财政部财政科学研究所所长贾康。

　　基层财政困难程度加重

　　新京报：应当说1994年中国建立以分税制为基础的分级财政管理体制是中国财政改革的一个转折点，该怎样理解分税制体系对中国财政的影响？

　　贾康：纵观我国近二十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的侧重于财政支出的预算管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。

　　这两个阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效，我国财政收入大幅增加，今年将有超过5万亿元的财政收入。

　　但是在分税制改革以后，一些制度上的不完善所引起的问题也显现出来。譬如在中国的县乡即被人们称为基层的地方政府低端的层级上面，出现了比较明显的财政困难，虽然过去这种困难就有，但是在1994年以后，对于这种困难反映的程度之高，可以说前所未有。

　　贾康：在2000年的前后，曾经有过这样一个代表性的指标，反映那时面临的基层财政困难，就是全国2000多个县级单位里，统计下来，最高峰的时候，有一千多个县欠发工资，它是县乡财政困难的一个非常直观的、非常有代表性的反映，即维持政府体系的基本运行都出现了问题。

　　不能简单依靠转移支付解决困难

　　新京报：是什么原因导致基层财政困难？是制度上面的原因，还是经济发展上的原因？

　　贾康：是制度上的，主要有三个方面的诱因：一是财权与事权划分模式不对称；二是政府层级过多，大大降低了省以下按分税制实施收入划分的可行性；三是财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存。

　　我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面，这符合分级财政体制正常运行的基本要求，但是其后的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。这就导致了省市地方财政净结余增加，而县、乡财政赤字增加的局面。与此相关的体制特征是：我们可以观察到，省以下的财政体制，即使在发达地区，也没有进入实质性的分税制状态。

　　新京报：在很明确的制度下，怎么会造成基层财政体制分成制和包干制的凝固态？

　　贾康：从中央到乡镇是五个层级，省以下是四个层级，财政层级过多。这个基本的现实造成了分税制在省以下实质性得到贯彻之间的不相容性。原来曾经寄希望于能够走出一条有中国特色的、五个层级的分税制道路，但现在，现实已经可以说做出了回答，此路不通，20几种税，在五个层级里怎么分，分不下去。

　　中央在实行分税制之后，当然要提高中央占整个财力分配中间的比重，来履行中央转移支付、支持欠发达地区的这个职能；省和市两级，作为地方的高端，也提高了自己在财力分配中间所占的比重，所苦的自然就是县乡两级。

　　新京报：能不能依靠增加中央的转移支付去解决县乡财政困难呢？

　　贾康：我们认为，这不是长久之计。可以努力地增加中央对欠发达地区、对基层的转移支付，但是在整个体制安排没有理顺的情况下，中央这么做，是事倍功半、力不从心、难以持续的。

　　新京报：该如何完善体制上的不足？

　　贾康：可以考虑以减少财政层级的扁平化改革为前提。五级行不通，那么我们能不能考虑扁平化，比如说，把财政层级扁平化到三级左右：中央掌握和全局

　　省级要掌握的可以考虑是营业税，与营业税最密切关联的是第三产业的发展，适合省这样的地方政府来掌握这样一个属于自己的大宗税源，同时也就更集中精力去发展第三产业。

　　到了低端，如考虑市和县这样一个新的基层，在这个平台上，最适合他们掌握的税种，按照国际经验来看，应该是不动产税。

　　关键是生产要素流动的制度安排

　　新京报：把财政层级扁平化到三级的大胆设想，有没有现实的可行性？

　　贾康：在现实中间，我们已经比较清晰地看到了非常值得总结经验的切入点。一个是乡财乡用县管，一个是省直管县。乡财乡用县管简单地说，就是把乡镇财政看作县财政统一管理下的一个预算单位，而不再作为一级实体财政。省直管县是省级财政直接管理县(市)财政的一种财政管理方式，也明显有利于缓解县级财政困难，并解决政府财政级次过多等问题。

　　现在统计下来全国已经有28个省级单位在推行乡财县管，占了绝大多数，有18个在积极地推行省管县的改革。这两种试点的管理方式，在实行过程中，其实并没有硬的障碍。

　　新京报：除此还应当注意哪些问题？

　　贾康：财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是，如何按市场经济导向考虑基层政府范围内和农村区域生产要素流动的制度安排。

　　这必须涉及农村土地使用权的流转制度、资金的流动融通制度、与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设、人口的流动制度，以及与建立统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设等多方面的改革。只有在正确解决“三农”问题，才能真正推进分税分级财政改革，走活基层财政这步棋。

　　本报记者 孟斯硕