国鲁来：完善集体建设用地流转制度

　　国鲁来

　　一、集体建设用地流转情况

　　近年来，随着我国各地经济社会的快速发展，集体建设用地使用权的流转已经在全国各地广泛存在，尤其在一些地方的城乡结合部及经济较发达地区最为突出。2006年3月国土资源部下发的《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》提出：“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”揭示了集体建设用地使用权市场流转的广阔前景。

　　在经济起步早、发展快的东部沿海地区和珠三角地区，多年来蓬勃兴起的制造业、商贸业与持续加快的城镇化导致了建设用地需求的急剧增长，而随着国家对土地供给

宏观调控的不断加强，城镇国有土地的可供量已经日益捉襟见肘。但与此同时，各地农民集体建设用地的存量却极为可观。国土资源部的统计数据显示，农民集体建设用地的数量大约相当于国有建设用地的2.5倍。在国有建设用地供给不足的情况下，城市的扩张和工业的持续发展使得盘活集体建设用地势在必行，这就给集体建设用地使用权的入市提供了机会。集体建设用地以超出国家规定的方式(如出让、转让、租赁、作价入股、使用权置换等)流转使用权，而且在数量上和规模上都有愈演愈烈之势，形成了可观的集体建设用地隐形市场。尤其是在珠三角地区，当地的农村集体经济组织大多是以非农土地经营为主，即以土地出租或在土地上建厂房或商铺出租等形式获得土地收益，这既是当地集体经济组织的主要收入来源，也是农民最直接、最稳定和最为长久的收益保障。据统计，珠三角地区近些年通过自发流转的方式使用的农民集体建设用地已经超全部建设用地总量的50%。

　　面对以上问题，近年来，一些地方先后开始了“农地入市”的尝试，并且在总结经验的基础上制定了相应的政策。例如在2005年5月，广东省便出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，对集体建设用地使用权的流转范围、用途限制、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作了具体规定，使农村集体建设用地直接入市拥有了合法地位。

　　二、集体建设用地自发流转存在的问题

　　长期以来，土地自发流转在客观上对农村社区经济发展、集体财富积累、社区管理服务及稳定农民收入等都起到了明显的促进作用，但是，这种流转毕竟在杂乱无序和隐蔽的状态下进行，缺乏合理的规制，从而难免地引发诸多问题，容易滋生土地纠纷及矛盾冲突，影响农村的社会稳定与城镇化的健康发展。

　　第一，集体建设用地自发无序地流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和

城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。

　　第二，隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益的驱动，集体经济组织和农民耕地保护的意识淡漠，不愿意承担耕地保护的义务。未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农民集体土地，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让、出租之实，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。

　　第三，集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏依法监管与市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到切实保障。

　　所以，无论是从保护农民的合法权益出发，还是从促进土地资源的集约、高效、合理利用和推进新农村建设的步伐出发，对农民集体建设用地使用权的流转给予积极的法律支持和制度支持，以构建与市场经济相适应的农村财产制度，已经成为当务之急。

　　三、平等保护集体土地产权

　　市场经济体制的建立是以每一市场主体都拥有独立、平等的权利，都为法律所平等保护为前提，这是实现由市场来配置资源的必要条件。市场经济所要求的权利平等，决定了市场主体的地位的平等。这应是完善我国农民集体土地制度的基本出发点。

　　从发展过程看，国家土地所有权和集体土地所有权都是历史形成的，不存在隶属和派生的关系，是两种具有独立性的民事权利，两者在地位上是平等的。财产的农民集体所有和国家所有只是主体不同，对于财产的权利不应当存在任何差别，但是我国现行法律却存在明显的倾向性，农民集体土地产权并没有得到平等对待和充分保护。

　　农民集体土地与国有土地在产权上的不平等主要体现在建设用地使用权流转上的不平等，从而农民集体对于建设用地的收益权和处置权难以真正实现。有关平等保护农民集体建设用地的产权的办法和途径，广东等地的尝试已经给予了我们很好的启示，从各地的实践来看，农民集体建设用地使用权流转的关键是流转收益的分配问题。在此需要注意是，农民集体建设用地使用权的流转往往是以政府前期的基础设施建设为基础，政府在前期投入了大量的建设资金，才使集体建设用地的使用价值得到了提升。在土地的增值收益中有政府的贡献，这是不争的事实。所以，将集体建设用地的增值收益完全归土地所有人的看法不尽合理。这里的问题是，如何恰当地对政府的贡献加以确定，并得到集体建设用地所有人的认可，是一个需要认真研究并妥善处理的问题。