贾康：公共财政 蓝图初绘

　　贾 康

　　从广义的角度来理解，财政是以社会权力中心为主体的一种分配关系。如果通俗地说，可以把财政两个字拆开再合在一起来理解，就是“以政控财，以财行政”的运作系统。政府职能的实现，事无巨细，大到整个生态保护、国家的安全，小到很具体的公共服务(比如我们市区晚上，需要路灯为行人提供照明)，如果没有财力作后盾，都是不可能提供出来的。

　　我们今天能够开始着手建立公共财政，其实是经历了一个曲折的转变过程。从建国初期的“生产建设型财政”到改革开放初期的“经营管理型财政”，关于财政在国民经济中应该扮演的角色这一问题，我们一直没有停止过探讨和争论。在财政收支逐步平衡并逐渐有盈余之后，1998年年末的全国财政工作会议上，当时国务院主管财政税务工作的李岚清副总理，非常明确地提出了要建立公共财政框架这个要求。搞市场经济，实现现代化的战略目标，就相应的需要政府理财合理地形成一个基本的框架，就是公共财政框架。

　　四个角度理解公共财政

　　公共财政的建立，是随着经济社会转轨、政府职能转变而来的财政职能转变和财政转型问题。现在，我们还并不能把公共财政理解为已经设计好了的一套严丝合缝的管理体系或施工蓝图，而是需要我们逐步摸索和探讨的。

　　作为一个粗线条的想法，我觉得可以从四个角度来考虑公共财政的基本特征。

　　公共利益至上

　　第一，既然是表述为公共财政，顾名思义，关键的内在导向就是强调财政的公共性。公共财政的特征首先是以满足社会公共需要作为财政分配主要的目标和财政工作的重心。需要在自己的整个运行过程中合乎现实要求地越来越多地去体现对公共利益、公共需要的追求和这方面的保证。如果从这个角度来理解，公共财政也是和现在决策上特别强调的全面建设小康社会、统筹协调的

科学发展观有直接关系的。

　　弥补市场失灵，提供公共产品和服务

　　第二个基本特征：就是财政应该以提供公共产品和服务作为“以财行政”的基本的方式，也就是说，财政系统、财政分配满足社会公共需要的基本方式，就是提供公共产品和公共服务。这个基本特征要处理的是政府和市场的分工关系问题。

　　我们现在已经认识到市场应该成为资源配置的基础机制，但同时，由市场上千千万万分散的主体决策这种运行机制所实现的资源配置，虽然在很多场合可以实现较高的效益，但是它也存在失灵的区域，因而需要有政府相应的干预，调节。跟市场失灵相对应的政府的职责，其中非常突出的就是要从

理财的角度，提供出那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。

　　公共产品和服务又具有哪些基本特征？

　　首先，公共产品和公共服务的效用不可分割，这和一般的私人产品不一样。我们的环境改善了，空气净化了，水净化了，这些好处是不能分割成一块一块给张三，给李四。全社会成员，同时客观地得到了这么一个环境。

　　其次，公共产品和服务在消费上没有排他性。一个路灯照亮在那里，晚上从下面走过去的是一个人也好，十个人也好，一百个人也好，互相之间互不妨碍，它的照明提供出来的这样一种公共消费，一般情况下是不互相排斥的。当然这个例子不能到处乱用，道路在不拥挤的情况下是没有排他性的，一旦出现了拥挤情况就开始有了排他性，极而言之，如果路灯在人群特别密集的情况下，可能有一个人挡住另外一个人的光线，有可能有一点排他性。

　　第三，受益上没有竞争性，大家不必你争我夺，我们大家一起得到。

　　第四，这种产品的供给上没有营利性。若想通过提供公共产品来作为自己的投资以取得回报的话，发现会碰到非常突出的阻碍，首先就是服务对象、产品消费对象搭便车的问题，谁都愿意搭便车，不想交钱，而只享受好处，而实际上这又非常容易。比如路灯，如果私人厂商来提供想要收回成本形成利润的话，就必须对路灯照明的受益者收费。而收费的管理成本会非常高，因为不可能再雇一大堆人站在路上，谁过来就收一笔费。但后来人们发现，在交通干线上可以设立收费站，于是这种道路从公共产品开始变成准公共产品。如果要商业化运作，在一定阶段里面，它会十分接近私人产品，比如以BOT给民营企业管理某段干道，政府允许运营20年，20年后，企业收回投资还有盈利，这条路再无偿地归还政府，如果政府那时考虑为公众利益服务不收费了，那么才回归为比较纯粹的公共产品。

　　但道理上，凡是不能由市场有效提供的这种公共产品和服务，就必然要政府来提供。所以公共财政满足社会公共需要的基本方式就是提供这些产品和服务，这是它的第二个特征。只有这样，政府和市场形成合理的相辅相成的互补的关系，才能有利于生产力的解放和社会总体效益的最大化。

　　科学、民主的决策机制

　　在公共财政的框架里面，既然提供公共产品，就必须相应地构建一个决策机制，公共财政第三个鲜明的基本特征就是：它要求以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。就是我们现在越来越多提到的理财的民主化，决策的科学化、社会生活的法治化。

　　这种权力制衡的规范公共选择，现在看来实际上也是“政治文明”里面包含的一个基本的路径。权力不能够绝对化，权力如果不受制约就必然产生腐败。特别是公共权力，它一定要有制衡机制，要在这种权力制衡的机制之下来做决策。公共事务到底怎么做？小到北京市的路标、门牌号码这个系统按什么方案改？什么时候改？用多大财力改？具体方案谁来认定？大到整个我们国家的生态环境保护、国土整治、发展战略规划里面的这些重大项目。所有这些事情，都是必须提供财力后盾才能落实的。政府要通过财政提供的资金来“以财行政”，来做这些事，而这个决策到底是怎么定下来的？公共财政和我们原来没有进入到这个状态的财政，还有原来状态下财政里边的相关决策机制之间有什么本质的不同？这个本质的不同，实际上就必须归结为：怎么样在政治文明提升的过程中来发展法治化、民主化的公共选择机制，由这种规范的公共选择来最后形成财力运用的决策机制。

　　如果不客气地说，我们现在理财里面的决策机制，和充分反映民意、在权力制衡的情况下通过规范的公共选择来实现财政分配，有非常明显的距离。但是，我们现在发展的态势已非常明确，要一步一步地向着法治化、民主化目标接近。如果讲到公共财政，这可能是最深刻、内涵最复杂的一个内容。这个事情需要探索、会遇到许多矛盾冲突，要解决很多具体管理问题。一些错综复杂的事情，可能我们现在才刚刚涉及。

　　今年开人代会，广东的代表提出：财政厅长做报告别只拿着那几页纸，应该把整个财政情况都给我们代表报一报。财政厅的同志于是把几百页的预算材料拿出来，交给代表审阅。代表们认真地一篇一篇地看，然后开了个对话会议，实际上就是听证会、质询会。当时广东财政厅主持工作的常务副厅长，要当场回答代表提出的问题，比如说为什么给你们省政府系统的幼儿园下拨了好几百万经费？这种具体事项上，“真刀真枪”的质询，体现了现实生活中可能在以后带有很重要的启示意义、可能会有越来越大的示范效应的公共事务决策方式。我国怎样真正建立这样一个权力制衡的规范公共选择的大框架，显然还有一断漫长的路要走。而且我们没有别的选择，这可能是一个根本的出路。

　　“买棺材的钱不能买药，打酱油的钱不能打醋”

　　第四个基本特征，公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算，作为基本管理制度。

　　很显然，这个“公开性”首先仍然是和公共财政这个表述有直接的呼应。要让公众有知情权，知道政府理财方面的信息，使公众意愿传达到理财部门和立法机构，再提升到政府的财政收支安排，具体化为有关部门编制预算初稿，立法机关里的专门机构会同有关方面实质性地磋商修正，然后由立法机关批准预算，使它成为有法律效力的执行文件。那么说到底，这就是所谓政府理财在公共财政之下，最后能成为公众理财。但是无可否认，这么广大的社会公众，各自的要求有千差万别，所可能实现的理财充其量是在复杂的传导关系之后，政府具体管理部门的理财，这样的理财，怎么样尽可能地来实现前面所说的满足社会公共需要、提供公共产品的目标呢？如果说有权力制衡的规范公共选择机制，有一个理财法治化、民主化、决策科学化的制度框架，那么还要具体落实在现代意义的预算管理形式上。

　　这个预算管理制度前面说到，要从公开性开始，那么后面跟着的必然是透明度。信息要最大可能地公开，公开以后是一个透明状态，所谓阳光财政的状态。让大家都知道这里面钱到底是从哪儿来，到哪儿去。有了透明度，人们就会对这种透明状态下的信息评头论足，发表意见、批评、质询、建议，必然这些就会跟出来。要在这种情况下，通过一系列的制度安排，使这些公众意愿最后合成一个可决策的、可执行的东西。

　　所以公开性、透明度之后，紧跟着的环节就是要把政府的所有收入完整地体现在一个大的文本里面，这就是所谓预算的完整性。所有的收入不能再区分为预算内、预算外、预算外的预算外、财政部门不管而交给各个部门自行管理的基金，不能再采取这样一个格局运行。按这个格局运行在我国改革开放初期有其必然性，我们八十年代要放权，让地方在分权的状态下推进改革，预算内的财力根本不可能满足当时的多方面需要，所以预算外迅速膨胀；预算外还不解决的问题又在各种各样的情况下发展到制度外：各种“驴打滚”的资金，各种“小金库”。现在的发展进程是，我们的管理制度上已经“三而二”，预算内、预算外两个范畴还都有名正言顺的地位，第三块则在制度上已经视为非法，小金库查出来就必须把它收到预算内或者预算外资金里边来，不允许再以小金库的形式存在。原来游离于预算外的资金，包括社会保障、部门发展，各种各样的资金，现在或者归到预算内(有些允许“列收列支”，也还保持原来部门的管理权限，但是这些必须反映在预算内)，或者在预算外专户管理。这种完整性角度上的要求是符合公共财政建设的内在逻辑的，如果政府凭借政治权力征收的收入，无论叫税也好叫费也好，不完整地体现出来，谈何统筹协调？谈何优化配置？谈何接受监督？这是一个必要的环节。

　　有了这种完整性之后，下一个环节是要谈，怎样在钱没有花之前，确定好这些钱怎么花？这就涉及到具体的理财决策。其基本的文本依托形式就是预算计划。预算计划是对政府财政收支反映其全面安排的一个文件。我们如果有了完整性基础上的预算以后，那么政府活动的所有范围就看得清楚了，它活动里面的重点、它的导向，跟着也就看清楚了。钱从哪儿来，到哪儿去？各个方面无不体现一定的政府意图。政府的管理、政府的调控，都和这些具体的财政收支安排联系在一起。所以这种安排怎么样合理化，必须在事前确定，不能说边干边设计，边讨论。

　　事前确定好了，经过立法机构的审批了，预算就开始具有法律效力，要按照审批的预算来执行，那么执行的过程中就必须非常严格。严格执行是现代意义的预算管理的一个基本要求。如果这个预算执行上是很随意很有弹性的，那前面所有的工作精力基本上就白投入了。因为如果这个预算不严格执行，那么它发生的种种扭曲会背离原来确定的政府活动的范围和方向，背离公众意愿、政策意图的事情就变成了不可控的，变成了公共权力最后会局部化到部门，局部化到权力环节上，局部化到操作者，就很可能使公共权力变成一种不受制约的变相的私权，背弃公共利益。这个危险性其实是很显然的。

　　我们现实生活中如果要具体观察一下各级预算的运行情况，总体而言离公开、透明、完整、严格执行的要求，还有相当大的距离。

　　具体说到严格执行，我在1980年代后期在美国的时候，就观察到和特别注意了这个事。在美国各个级次的财政部门，我都要问，说我知道你们预算执行的要求(我归纳的)，是不多不少，不迟不早，预算怎么规定的，一点都不能改。而如果从实事求实的角度看，情况会有变化，你如果觉得有必要，根据变化情况调整数量或者改变它的进度会怎么样？人家回答得特别干脆：“我没有权力作这个事，如果我这样做了，我就要进监狱。”那么听起来也非常僵化，搞市场经济美国标榜是最有自由度的了，管理上怎么这么僵化？我后来有这么一套理解，就是在这个具体环节上之所以定得一点空间也没有，首先一个框架就是权力制衡，预算的编制、执行、监督各司其职，各管各的事，互相瞅着，谁也不能偏离。然后执行这个文本的过程中如果需要修正预算，必须另开一条道，要启动修正程序，另外走一条道来修正。如何修正也有很严密的规定，怎么启动、什么情况下有什么区别。一般的框架是提出申请以后，必须照规定时限得到答复，相关的处理程序也是规定得非常清晰的。人家也包容“急事急办，特事特办”。比如“911”之后，美国全国惊魂未定，而国会在两天的时间段里边，就通过了反恐紧急拨款法案，体现了紧急程序里面怎么调整预算，也是有“急事急办，特事特办”的。但在执行的时候，权力环节上的官员，一点空间都没有。按照中国的话来说，叫做：“买棺材的钱不能买药，打酱油的钱不能打醋”，听着好像是荒唐的事。但如果把它整个联系在一起来理解，就有它的合理性。

　　这种现代意义的预算，如果成为一个基本管理制度，我们才可能把前面公共预算的三个基本特征贯彻到底，才不会发生严重扭曲的问题。现实生活中这个扭曲是很容易发生的，比如说：收支两条线，公共财政状态下，政府部门收的所有的钱进国库，怎么用，要另外讨论确定。我们现在刚刚在这方面做出些努力。这些年很多的权力环节、部门行为扭曲，就是因为收支没有脱钩，收和支挂在一起，必然要有扭曲。比如搞交通管理的，想提升自己待遇、多发奖金、改进福利的时候，就跑上街去，想方设法挑毛病甚至设“陷阱”，罚驾车人的款。本来交通警察是公众纳税交费支撑的政府体系里边的财政资金用户，依靠它行使职能维护公共秩序、疏导交通的，而在一些具体情况下，这种扭曲使它成为一个阻碍交通的因素，成为给驾车人、给社会公众增加麻烦的一个因素，这是一个荒唐的结果。而这种例子举不胜举。

　　既然我们认定要建立社会主义市场经济新体制，那么跟这个体制相匹配的财政形态，就应该逐渐发展为公共财政。这个公共财政，必然是一个由粗到细的动态发展过程，我们现在还没有人有能力提出一个中国公共财政的具体的无所不包的细致蓝图。没有这样一个很清晰的设计图纸，我们只能在中国进一步改革当中由粗到细地发展它，完善它。

　　问题的关键

　　按照这个大的逻辑往下说，这些基本特征后边隐含着一些什么要点呢？我认为，基于前面所说的特征，要抓住的基本要点至少有这样六个方面：

　　第一，按照公共财政发展的要求，我们在政府和财政的基本职能中，需要收缩生产建设职能。当然，由于地区发展的差距，现在在中西部地方政府层次中对此会有自己的考虑。欠发达区域虽然可能预算内没钱，但是领导者“为官一任造福一方”，他必须要做点实事，既然现在还没有可能通过转移支付、通过其他的渠道拿财力来优化投资环境，要千方百计把钱凑在一起来办企业，这种事情在一定阶段上不可能完全避免，特别是中西部。这样一方面试图给本地形成一点财源，多少增加一点就业机会。在此过程中，使更多的基层政权领导者的行为方式转到我们所说的地方政府退出生产建设职能的定位上来，这可能是一个渐进过程。沿海地区现在普遍接受了这个导向，到了一定发达状态以后，他们已经感受到优化投资环境，财源就滚滚而来的好处。像东莞的虎门镇，前几年我去，他们说我们这里的财政所是“天下第一所”，为什么呢？虎门镇财政所一年的财政收入那时是5亿多，到现在这个天下第一所一年的收入已经接近15个亿，全国排名第一。沿海的情况和内地的情况可以说是天壤之别，东莞最高的一个村民小组的产值是接近2个亿，跟欠发达地区这边完全不可同日而语，所以说要全中国一律地解决地方政府的职能转变，是不现实的，但是方向上如此。至于中央政府，以后是有限参与一些长周期、跨地区、大型的，对于生产力布局优化和产业结构升级有战略意义的重点项目，进入也不一定是百分之百把财政资金拨过去这种方式，能够参股解决问题的就不必控股，能够相对控股解决问题的就不必绝对控股。按照这样一个政府比较少的参与生产建设职能、而且分清中央地方、各司其职的这个框架来解决我们财政转型在最根本的投资权上的合理定位的问题。

　　第二，要合理掌握财政分配的顺序和轻重缓急。财政分配方面所面临的需要和可能的这个矛盾，是永恒的，任何情况下，包括财力充足的情况下。公共财政就要按照满足社会公共需要和首先考虑提供公共产品服务的思路考虑轻重缓急，处理好分配顺序问题。

　　第三个要抓住的主导因素，就是形成规范的公共选择机制，到底轻重缓急怎么掌握？各种财力合在一起以后怎么协调？决策机制上不是少数人说了算。通过反映民意、民主理财过程，最后通过一个比较周全的预算程序，达到规范的公共选择来提高决策水平，体现法治化、民主化、科学化。

　　第四，就是政府各个部门特别是财政部门、税收部门，要形成理财系统为公众服务的意识和制度规范。意识是从宣传教育的角度而言，而制度规范是一些有约束力的东西。以现代信息技术支撑的金财工程、金税工程、金关工程等，把整个财税业务管理流程越来越细化，计算机系统里边已经处理的所有信息是不让你人为“跑部钱进”去调节的。如果在一个具体预算环节上，我要想给张三吃点偏饭，到了金财工程到位以后是无从下手的，因为所有预算单位的预算编制里，都是一系列的标准代码，不论基本预算，还是项目预算，里边包含各个要素，每个要素有他的标准代码，这些标准代码形成一个标准代码辞典，任何人都可以按照标准代码辞典查，是不可以随意改动的。制度规范和为公众服务的意识综合在一起，就会使公共权力所追求的目标以后被扭曲的可能性越来越少。

　　第五个方面，就是转变和创新理财的方式，比如怎么体现产业政策？怎么样加强国有资产管理？这些是公共财政回避不了的问题。这里面要寻求一系列新的方式，比如说政策倾斜，不能理解成要给谁支持就把钱拨过去，应更多考虑通过政策工具作柔性的调节，要更多考虑运用财力的时候怎么四两拨千斤。比如说，贴息。只要能控制决策不出大的偏差，那么贴息就可能成为一个放大倍数很大的政策倾斜的杠杆，政府只要出钱把商业性贷款要求的比较高的利息率和你要支持的项目本身所能承担的比较低的利息率之间那个缺口补上，补了这个缺口，那么放大十几倍，二十几倍的社会资金，就通过市场上的一个自然的联系流入需要政府倾斜支持的那个项目和领域，政府就可以花很少的钱，实际上达到花很大规模的钱才能实现的效果。更不用说以后在一定的政策配合下，更多发展BOT，TOT这些方式，用民间的钱来办过去认为只有政府才能办得成的事。另外，要形成一个有效的多重

审计监督体系，从内部、外部，以及外部的多个角度，都来监督这种贴息的运作，这样来尽可能把设租寻租的可能性压到最低限度。

　　最后一条是我认为公共财政这样的一个导向下，政府理财的各个方面势必最后要形成一个以公共收支预算、国有经营性资本预算、社会保障预算等复式预算形式或者叫做一个预算体系来协调、配套的公共财政管理体系。因为我们前面说的四个基本特征最后还要归结到预算形式上。而现在看中国特色社会主义的预算形式，在具体处理上应该使经营性的国有资产(资本)和一般的公共收支能够相对独立地各行其道，在预算上也要做相对独立的反映。我们的社会保障收支也需要处理成一个相对独立的组成部分，另外，也不排除在一定的过渡期内生长出一个政府投融资预算，也作一个相对独立的体现。完成历史使命之后，这个投融资预算可以再分解到其它预算形式里去。这些在公共财政框架下，要形成协调配套的体系，要由粗到细成长完善，这显然是一个不可回避的问题。最后依靠公共预算的体系，要能够以制度形式来贯彻所有公共财政隐含的这些社会公共目标，当然这是一个渐进过程。

　　(作者系财政部财政科学研究所所长)