杨子强：应尽快把差别性金融调控取向推向前台

　　杨子强

　　提要 我国还不完全具备实行共同单一货币政策的条件。区域经济差异性和突出的结构性矛盾极大弱化了当前偏重总量调控的单一货币政策的执行效果。面对日益严峻的结构性问题，我们必须在统一货币政策框架下，充分体现差别金融调控的政策取向，并积极推进构建差别性货币政策框架的实践，从而将“区别对待，有保有压”的宏观调控思路完全落到实处。

　　在2003年下半年起开始的新一轮宏观调控中，货币政策因发挥了至关重要的先导作用而备受关注。人民银行按照科学发展观的要求，综合运用多种货币政策工具不断加强和改进金融宏观调控。但今年以来，虽历经5次上调存贷款利率，并先后8次将存款准备金率上调至历史最高水平，而以流动性过剩为背景的投资、信贷和贸易顺差的过快增长仍没有冷却的迹象，总量调控的手段、措施和作用空间越来越有限。究其原因，眼下可能的经济过热局面，与部分区域、行业和项目的过快发展直接相关，更多地体现为结构性特征。面对日益突出、严峻的结构性问题，应该在统一的货币政策框架下，适时把差别性金融调控政策推向前台，进一步创新品种、分层操作、延伸范围和增强力度，有的放矢地进行差别性调控。

　　一、目前我国还不完全具备实施无差别货币政策的基础

　　根据最优货币区理论，在生产要素自由流动、具有相同或相近的生产函数及资源禀赋的区域，实行共同货币和单一货币政策，能够实现区域经济的帕累托改进。而在不符合最优货币区标准的区域内，则不应该实行共同货币和单一货币政策。

　　目前，我国各类生产要素的自由流动还受到诸多限制，劳动力、资金、信息等要素缺乏多向均衡流动的有效渠道，要素流动更倾向于加大区域间的差距。同时，我国东、中、西部资源禀赋、环境条件以及社会文化传统差异巨大，行业间发展快慢不均，与之相关联的金融结构、微观主体行为偏好不尽相同，因此，不同地区面对同一货币政策所做出的回应也必然大相径庭。

　　鉴于此，目前我国还无法通过无差别的货币政策实现宏观调控的最优化。如果过分强调统一而忽视差别，各类资源要素会流向发达地区和强势行业，而弱势区域、行业和群体则失去公平发展的机会。区域和行业间必定发展失衡，呈现强者恒强、弱者恒弱的不均衡状态。因此，决策层在本轮调控之初就明确确定了“区别对待、有保有压”的差别性调控总策略是明智之举。

　　二、差别性金融调控政策在国内外的有益实践

　　差别性金融政策在我国的调控中有过成功实践。上个世纪九十年代初的特种存款、差别贷款利率、保值贴补等政策在治理通货紧缩和物价上涨中就曾经发挥过显著的差别性调控作用。2003年8月以来，人民银行根据“区别对待、有保有压”的宏观调控策略，创新或实施了定向央行票据、差别存款准备金率、贷款利率不同浮动区间和专项贷款等差别性政策，充分体现了金融宏观调控的前瞻性、科学性和灵活性。实践证明，这些差别性政策，在回收流动性、抑制不合理的信贷投放等方面发挥了较好的作用：一些不符合国家产业规划的行业和高能耗、高污染的产业项目受到资金限制；部分经济发达地区的开发区过多过滥、开工项目过多、投资增长过快等得到一定控制。差别存款准备金率和贷款利率浮动等差别性政策的实施，保护和鼓励了多元化金融竞争格局，确保了县域经济和新农村建设的基本资金需求，在一定程度上缓解了中小企业等弱势信贷群体的融资困境。今年10月17日，针对城市商业银行和农村信用社的流动性过剩问题，人民银行重启特种存款政策。作为一个清晰的政策信号，预示着金融调控的政策取向将更多采用差别性货币政策工具。

　　欧元区是最优货币区理论和单一货币政策的最初实践者和成功者。在具体执行货币政策职能时，欧央行采取“权力分散”原则，统一制定货币政策但分散执行，在可能和适度的程度上借助成员国央行进行具体操作。虽然对目前欧洲央行采取的单一政策下“权力分散”的策略多有争论，但该策略却使得单一的共同货币政策在面对成员国间的差异时更富有弹性和灵活性，在提高微观交易效率的同时，有效避免了货币政策执行效果差异对整体经济目标实现的损害。

　　三、当前我国差别性货币政策面临的新挑战

　　“区别对待、有保有压”的调控策略是基于我国经济差异性和结构性矛盾突出所做出的科学决策，是本轮金融宏观调控的基本政策依据。但我们却没能充分体现这一指导思想，将差别性调控有效贯彻下去。

　　回顾本轮金融调控，总量手段始终多于、重于差别性调控；已出台的差别性政策还缺乏必要的针对性、连贯性和累积效应。调控发力点多在总行，各分支行虽然掌握各地经济金融的具体情况，但始终没有机会参与差别性调控的实施和操作。在这种总体调控格局下，只有总量调控目标，而缺乏更具针对性的、可控的工具和手段，调控的“自由裁量权”最终落到具有盈利冲动的金融机构手里。各金融机构必然会对“区别对待、有保有压”的宏观调控策略做有利于自身利益的异化诠释，并在行际间形成“先异化得利、后异化受损”的自强化机制，“有保有压”演变成保大压小和保强压弱，非合作博弈的最终结果只能加剧经济差异性和结构性矛盾。在这种情况下，只要不触及人民银行所关注的总量问题底线，金融机构的异化机制就始终有作用空间；除非结构性问题使总量目标发生偏离，才会引起央行新一轮的调控措施出台。在这种政策框架下，调控实施方和被调控方，都会形成临时的、权宜的政策预期，无法真正实现“区别对待、有保有压”的政策内涵。

　　当前，各界最为关注的投资、信贷和贸易顺差的过快增长问题正是宏观调控“政策异化”的最终反映。从投资增长看，前8个月，全国完成固定资产投资66659亿元，其中，东、中、西部地区固定资产投资占全国的比重分别为52.7%、31.2%和16.1%；其中居前三位东部省份完成固定资产投资16614.4亿元，占全国的25.2%，占东部地区的47.9%。从信贷投放看，前三季度新增人民币贷款33602亿元，超过了去年全年，国有商业银行、股份制商业银行和地方金融机构分别占新增额的37.7%、19.9%和24.8%，其中，地方金融机构和股份制商业银行同比增速分别为21.8%和19.8%,明显高于国有商业银行12.7%的同比增速；区域间贷款结构差距显著，东中西部贷款占全国比重分别为64.9%、20.7%和14.4%，其中，东部地区前三位省份新增贷款多增额分占全国的50.8%；贷款结构上，中长期贷款同比增速22.9%，高出短期贷款增速9.3个百分点，而中长期贷款中，以住房消费信贷为主的个人中长期消费信贷同比增速高达31.2%。贸易顺差方面同样存在结构性差异，前8个月，我国实现贸易顺差1617.5亿美元，而位居前三的东部三省的贸易顺差就达到了1510.5亿美元，占比高达93.4%。

　　这些结构性问题至今仍困扰着我们，并且呈现愈演愈烈的态势，根本原因就在于，既往的调控更偏重于总量，而政策的差别性没能充分体现，最终导致结构性矛盾没有得到有效抑制，反而与总量问题相互交织，相互转化，使总量问题不断得到强化和放大，央行的调控政策不得不被动跟进。因此，在单一的货币政策框架下，中央银行很难在总量和结构问题间寻找平衡点，宏观调控的难度可想而知。

　　四、对改进我国差别性金融调控政策的几点思考

　　经济差异性和结构性矛盾是当前和今后一段时间我国货币政策决策所要解决的重点问题。所以，“区别对待、有保有压”调控策略仍将是我国金融宏观调控的最优政策取向，我们应该在单一货币政策下更加注重差别性调控政策的运用，最大限度地消除或减弱区域性、行业性和结构性的差异，尽快促成金融宏观调控的差别性转变。

　　一是坚持差别性金融调控的政策取向。目前应全面落实科学发展观，坚持实行统一的、稳中适度从紧的货币政策，总量调控体现出结构性差别，差别性调控服从于总量调控，进一步扩大和增强差别性金融调控政策的强度、力度、范围和效率，对症下药地解决当前日益突出的结构性问题。当然，差别性调控决不是行政手段的回归，通过差别化的制定相关政策标准，促进各类资源更加有效地配置，能够更加合理有效地引导经济活动按照市场规则运行。

　　二是构建差别性货币政策调控框架，并使之规范化、制度化。人民银行总行集中货币政策的制定权，在适度分权原则下，充分赋予分支行具体的执行权。差别性调控既要保证最大限度地提高货币政策执行效率，使政策时滞最小化；同时必须有效防止央行分支行的本位驱动取代金融机构的利益驱动，继续造成货币政策调控的异化。为此，总行制定货币政策时，在适当考虑区域、行业和机构等差别的基础上，针对不同指标设定相应的执行标准，同时就不同的货币政策工具，确定相应的波动幅度或裁量空间，并据此实行分类授权：在规定的波动幅度或允许范围内，分支行只需向总行报备，即可自主实施货币政策，而超出规定则必须经总行核准后，方能实施。在此授权下，各分支行具体监测分析辖区内的经济金融运行状况，一旦相关监测指标达到总行确定的货币政策执行标准，则在总行赋予的权责区间内拟订操作方案，并依据相应规定向总行报备或核准，同时建立政策执行信息反馈机制，跟踪监测相关政策的具体执行情况，反馈总行并接受总行指导，及时纠正政策执行过程中可能发生的目标偏离。从具体实践看，基准利率等价格型工具和依托于全国统一市场的公开市场操作等政策工具必须由总行具体执行；而包括再贴现、再贷款、信贷政策以及窗口指导等工具，则可由分支行在总行确定的相应空间内，自由裁量。比如，“绿色信贷”政策实际上就可充分体现区域和行业的差别性，各分支行可根据区域或项目的具体情况，对当前市场无法有效定价的环保、资源等外部成本，进行合理定价，并在资金成本上充分体现，就能够以不同的价格合理引导资金配置，优化信贷结构。

　　三是针对调控重点，采取相应差别性政策工具。当前有可能引发经济过热势头的投资、信贷和贸易顺差等结构问题应该成为差别性调控的重点。具体可考虑的政策有：继续强化差别存款准备金率政策，在依据风险状况实施差别准备金率的同时，适时考虑准备金率的区域差别化；适当赋予分支行在特种存款、央行定向票据、再贴现和再贷款等货币政策工具方面的自主执行权，以有效确立差别性的数量价格调节机制。积极创新政策调控工具：区别行业或区域实行差别比例的结汇或限制结汇，比如针对外资独资房地产企业采取比例结汇和限制结汇的差别性政策；根据资产价格上涨水平与金融风险状况，差别化调控个人