俞宪忠：城市化与制度创新

　　济南大学经济学院 俞宪忠

　　由于城市化对中国发展有着非同寻常的重大价值，也由于中国城市化进程正在加速，几乎涉及和牵动到社会发展的一切重要领域，因而成为了中国社会各界和各层所普遍关注的重要话题，自然也就有着很多分歧。发展动力只能来自人民，发展过程应当依靠人民，发展目的也是为了人民，发展成果理应由人民共享，按照这样的发展思路，我们认为城市化是实现城乡双赢的重大而首要的创新路径，更是民本主义制度创新的重要指向所在。

　　一、城市化与发展路径

　　当代中国社会发展转型的少数重要核心内容之一,就是被社会各界所普遍关注的城市化(Urbanization)进程。城市化进程涵括三大主要内容：一是社会人口由农村流向和迁往城市，农业人口变为非农人口，城市人口比率日益提高，其实质是农民市民化的发展优化过程；二是城市发展状况的变化和提升，既有城市规模的外延大幅扩张，更有城市发展质量的改进提升，其实质是发展格局创新和稀缺资源重组的过程；三是城市发展模式在非农地区的普及、扩散和广化，城市发展模式成为非农地区的发展参照系，农村的农业生产和农民生活逐渐采取城市地区的发展模式，其实质是城市日益成为整个社会发展重心和中心的过程。但城市化的首要发展含义是农民市民化，因而凸显出民本主义的发展价值和演进路径。

　　城市化进程是工业革命以来现代化发展进程的首要内容，发达国家之所以发达的一个重要原因，就是通过城乡开放和谐的相应制度安排，与市场化和工业化同步推进了人口发展的城市化变革进程，在人口现代化和制度现代化的支撑下，完成了人们所期望的社会现代化。美国著名学者戴维·波普诺(David Popenoe)在分析社会流动时指出：“城市生活促进了种种形式的流动。相反，小城镇和农村生活无疑与较低的流动率相关。”[1] 当代世界上所有发展中国家欠发达的重要原因和显著标志之一，就是城市化进程长期而明显的发展滞后。中国是当代世界上人口规模最大和增长惯性最强的发展中国家，从而使得加速城市化及其相关进程，成为社会发展转型的首要内容。2001年诺贝尔经济学奖得主约瑟夫•E•斯蒂格利茨(Joseph .E.Stiglitz)1998年在北京大学演讲时指出认为：“21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国高科技产业，二是中国的城市化。┄┄中国所进行的如此大规模的改革带来的是游戏规则的重大改变。快速的转轨对目前经济的压力较大；慢速的转轨则对今后经济的压力较大。世界上没有免费的午餐。幻想毫无压力的转轨，或试图掩盖未来所必将面对的支付需求是无益于事的。”[2]

　　城市化决不是将所有人口用强制手段在短期中全部迁往城市，恰恰相反，城市化是一个在城乡开放和机会均等的基础上，人们通过自由选择而普遍追求发展机会和幸福生活的自愿流动过程。人们依据个人拥有的自主人力资源产权，在一个可供自由选择的制度框架中，不断地搜寻着符合个人兴趣偏好的发展机会，从而发生了人口城市化流动。在人口流动性发展过程中，既有空间和职业改变的水平型横向流动，也有发展质态和效率提升的垂直型纵向流动(社会流动)，由传统乡村向现代城市的流动，则是纵横交织的复合流动，从而构成现代化演进的首要创新路经。发达国家已经实现了城市化主导的结构性变迁，而发展中国家则正处于城乡二元结构框架的刚性约束之下，城市化进程就自然成为中国现代化进程的基本选择和首要路经。在1992年的联合国“环发”大会首次提出了可持续发展的重要命题之后，1996年在伊斯坦布尔召开的“人居二”大会又提出：21世纪是城市的世纪，城市化将成为21世纪的发展主题。

　　二、城市化与农民工阶层

　　当中国农民被排斥于现代城市文明的范围之外时，当中国农民进城选择他自己喜欢的就业方式、生活方式和发展方式被加上各种不应有的限制时，当中国农民进城后的就业机会、福利待遇、支付承诺、发展领域被政府划定时，简而言之，当中国农民的自由表达、自由流动和自由选择的权利不能充分实现时，实际上就是因为制度原因而削弱或剥夺了他们的劳动力产权，而当这部分农民工占中国劳动力很大比例的时候，中国社会的改革就迫在眉睫了。有一个老人——“欧元之父”罗伯特•蒙代尔(Robert Mundell)就曾经在北京对中国建议说：“对中国的农村地区，对这些农民应该做一点事情，应该像邓小平在广东沿海地区视察的时候说的做，这是不错的。我想他们应该有更多的自由，……我想中国已经有了了很大的改革，在农业方面有很大的革命，他们确实使农民有了自由，跟农民说你可以做想做的事情，……我想这是一场很大的革命，┄┄这样的话可以使中国保持正常。这方面我想可以做点事情。”[3]富有歧视意味的是，直到今天在农村务农被称为“农”民，在城市务工经商则被称为“农”民工，当了董事长还仍然被称为“农”民企业家，就是不让扔掉一个“农”帽子，城市计算人均GDP也不让做出贡献的农民工作分母。

　　1978年改革开放以后，城乡封闭分割式二元制度安排开始松动，那些原意过更好生活的农民，就不再甘愿一辈子都是农民，他们小心翼翼地沿着制度裂缝进入了城市，成为了“亦工亦农”、“非工非农”或“不伦不类”的边缘人——“农民工”。事实上，农民工阶层的出现和形成，既是中国改革开放历程最有发言权的见证者，也是农村和城市全方位转型的推动者，更是制度创新变迁和未来转型发展的内在活力释放者。给予他们应有的国民待遇，废除隔离式的户籍制度安排，让他们在城乡之间拥有自由选择权利，分辨他们能够自行选择的发展机会，走农民市民化的流动性发展路径，这是具有多种重大发展意义的事情，我们不应该再以各种名义反对和阻止他们的理性选择。英国著名学者霍布豪斯(Hobhouse)精辟地认为：“自由的领域就是生长发展的领域。”[4] 2000年第五次人口普查资料显示，中国人口流动的一个显著特征就是从农村向城市的流动，这一流向特征表明中国市场化进程、工业化进程和城市化进程处在复合交织的状态，这正是中国现代化进程的希望所在。1979年获得诺贝尔经济学奖的阿瑟·刘易斯(Arthur Lewis)“提出了一个分析经济发展的框架，这个框架将劳动从传统向现代部门的流动置于经济发展的中心环节。”[5]世界银行行长保罗·D·沃尔福威茨指出：“对于大多数人而言，公平本身就是一项重要的发展目标。┄┄证据表明：广泛分享经济和政治机会对经济增长和发展也具有至关重要的作用。”[6]

　　三、城市化进程与城乡共赢

　　城市化进程的根本内容是农民市民化的发展优化过程。在这一背景下，有人会担心农村劳动力的大量涌入，可能导致城市居民失业率的上升，城市也将“不堪重负”。事实并非如此。首先，农民市民化会使原有的垄断性就业空间转型为公平竞争的劳动市场，有利于优化人力资源配置效率，实现公平与效率的最佳结合。从这个意义上说，农民市民化不仅不是农民抢夺城市居民“饭碗”的过程，反而能够把整个国民经济蛋糕做得更好更大。其次，农民市民化的确会导致人们能够看到的失业人口增加，但这只是原本就已经存在的潜在过剩人口或隐型失业人口的显型化，实际的失业人口总量并没有增加。失业人口的显型化，有利于政府就业决策的科学性和有效性，从而真正促进充分就业。第三，农民市民化有利于统一开放和竞争有序的劳动力市场再造和重构，形成合理的城市劳动力市场价格，有利于人力资源优势向市场竞争优势的转化。此外，还应当指出的是，农民一样具有理性，农村人口向城市的流动并不是盲目的人口流动。研究表明，在一定期限内，进城务工人员如果不能达到预期目标，其中的很大一部分人会自动回流到农村。

　　城市化不仅有助于城市发展，也有利于农业发展。当前，人力资源配置由农村到城市的巨大空间转换，引发人们对农业如何发展的关注、忧虑和思考。事实上，我国“三农”问题的出现，一个重要原因就是将大量人力资源配置在农业领域，而土地资源的稀缺性决定了人力资源过度配置的低效性，从而导致了投入多、产出少或成本高、效益低的非效率结果。数据表明，我国目前有两亿左右的农业劳动力属于过剩劳动力，需要及时转移或配置到其他经济领域中去。对农村劳动力的这种战略转移和重新配置，既能够有效地改进农业领域人力资源配置的投入产出比，也可用城市经济发展的高效率剩余来反哺农业，不会妨碍农业的发展。

　　城市化的进程，不仅不会妨碍农业的发展，反而会有利于农业发展。我国农业落后的一个突出标志就是商品率低，而要提升这一目标，完成由自然性小农业向市场化大农业的产业化转变，关键是要实现农业市场化运作、农业生产经营的科学技术化。目前一家一户的分散经营，显然不具备大规模应用现代科学技术的组织基础。为此，就需要调整完善现有的农用土地制度，实现土地集中和规模经营。在这一过程中，必然有一些农户出于发展偏好的需要而出让自己的土地使用权，然后携带资金走进城市去就业或创业，谋求更好的发展。

　　城市化进程不仅不会妨碍农业发展，反而还会有利于农业发展。目前中国农业落后的一个突出标志，就是在整体上自给性强和商品率低，农业现代化迫切需要完成由自给性小农业向市场化大农业的产业化跨越，关键是要做出有利于对现代农业高新科技需求的相应制度安排。而目前一家一户建立在小块土地基础上的分散耕作模式，显然不会创造出对农业高新科技的发展需求，并不具备大规模研发、推广和应用现代农业高新科技的组织基础，有碍于中国农业现代化的发展进程。为此就需要通过农用土地制度创新，实现土地集中和规模经营，借此启动和加速中国农业现代化进程。而城市化进程中，必然有些农户出于发展偏好的需要，在出让自有土地产权后，携带资金到城市就业或创业，谋求更好的发展。这一城市化发展路径，可以收到一举夺得和城乡共赢的发展效果。

　　四、权利发展与社会正义

　　流动是为了发展，发展通过流动来进行，或者说发展与流动本身就是一回事情。在流动性发展过程中，很多变量使得人们形成了社会定位和社会分层，总是有些人处在较高社会层级，而另一些人侧处于较低社会层级，但现代和谐社会的重要特征之一，就是大多数人则处在社会发展的中间层级。处在社会系统高层级的少数人——特权阶层总是力图能长久地维持其社会地位，而处在社会底层级的人——普通大众则总是力图冲破这种社会定势，进入较高社会发展层级。不同层级拥有不同发展资源，具有不同发展质态，相互之间具有很大的发展差异，对社会发展也有着不同甚至冲突的见解，就连话语权也非常不一样。流动性发展的游戏规则就像筛子一样，不断地过滤着各种不同的人群。非正义社会通常具有超稳态的层级结构，而正义社会则能够适应整体发展需要而对已有层级结构加以持续性的自动调适。没有人愿意处在尤其是长期处在低层级的社会界面，如果无论个人怎么努力和优秀，都无法向上一级社会层面跃升，这将是令人非常痛苦的事情，因为社会公平正义没有得到弘扬。1974年诺贝尔经济学奖得主哈耶克(Hayek)这样说道：“没有比知道我们怎么努力也不能使情况改变这件事更使一个人的处境变得令人难以忍受的了。”[7]如果这种超稳定结构的层级状态得不到及时有效的社会调适，长期积累的结果就必定是冲突动荡和社会裂变。因为占社会绝大多数的低层级人群知道，不再沉闷中爆发，就会在沉闷中死亡，或许在冲突动荡的社会裂变中，个人能够获得发展机会，发展境况有希望得到某种程度的改善。就像经济危机强制性地改变资源配置结构那样，在“创造性毁灭”中获得某种新生。降低发展成本的根本路径在于弘扬社会正义，在于发展权利和发展机会的公平分配，防止和遏制少数人对多数人发展权利和发展机会的系统化深度剥夺，使公众权利(rights)与官员权力(power)之间实现彻底的长期制衡。发展中国家的通常情况不是公众权利太多而是太少，因而强化权利和削弱权力的双向过程，就构成了一切发展的实质性内容。

　　五、自由选择是发展的首要内容

　　有关农民市民化误区的实质是社会转型过程中的观念冲突，也就是农民与市民的冲突，一方面人们选择行为都要受到发展理念的决定和引导，如果有权有势的阶层具有了不公正的观念，他们将会出于保护少部分人特权利益的需要而阻碍现代化发展进程，戴维·波普诺(David Popenoe)认为： “与对于具体财产权的冲突相比，理念之间冲突通常是最残忍和最具有破坏性的”；但“冲突也可能导致必要的社会变迁。……一个没有冲突的社会将是毫无生机、沉闷乏味的社会”。[8]对于城市中的官员和市民而言，迫切需要重建现代发展理性，用城乡和谐的共赢观念，以及回报感恩的宽容胸怀，善待那些没有话语权而又渴望成为市民的农民阶层，不要再做那些从长期看损人并不利己的事情。如果我们为农民市民化创造条件，让农民可以根据自己的兴趣偏好而自由选择，并对此保持宽容的心态，将会非常有利于我们共同的未来，同一个世界的人们，具有同一个发展梦想，从良性互动的开放视角判断，正如西蒙所说：“利他实际上意味着明智的利己。”[9]这里具有可供检验的普适性含义，看看发达国家的发展历程，我们将会获取很多有用的宝贵知识，反思我们自己，有可能会意识到我们的发展理念很有些缺乏远见和理性，我们的胸怀也不够慈善和宽容。城里人需要发展的自由选择，但不能剥夺农民市民化的自由发展机会，自由选择固然会产生麻烦，但没有自由的后果会更悲惨。发展需要流动，流动是发展的根本路径；流动需要自由，自由是流动的关键支撑；自由需要制度安排，制度安排是自由的政府承诺。以自由促进流动并以流动促进发展，这是现代化演进的基本规律。由制度创新→自由权利→人口流动→人口发展→社会发展的依次启动，这是人类文明进步的基本动力传递系统。1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚•森(Amartya •Sen)教授在论及人的发展时精辟地指出：“扩展自由被看成既是发展的首要目的，又是发展的主要手段。消除使人们几乎不能有选择、而且几乎没有机会来发挥其理性主体的作用的各种类型的不自由，构成了发展。”[10]美国著名发展经济学家德布拉吉•瑞(Debraj Ray)教授指出：“我们决不应该迷失经济发展的目的，那就是以人为本，提高他们的生活条件，扩大他们的选择余地”[11]。世界银行2006年世界发展报告在评价现代中国情况时指出：“中国需要变化、亟待变化！┄┄解决农民工进城(rural-urban migration)、日益扩大的地区差异等问题，这些问题就成了中国目前的挑战。”[12]

　　[1] [美] 戴维·波普诺(David Popenoe)，社 会 学(Sociology)，中国人民大学出版社，1999，255。

　　[2] 斯蒂格利茨：中国第二步改革战略，经济日报，1998.11.13。

　　[3] 诺奖大师纵论中国经济(Nobel Laureates’Perspectives on China’s Economy)，经济日报出版社，2006，324。

　　[4] L.T.Hobhouse，《Liberalism》，Home University Library of Modern Knowledge,LIBERALISM, By L.T. Hobhouse, M.A. London W illiams &Norgate.[英]霍布豪斯著：《自由主义》，商务印书馆，2002， 75。

　　[5] 德布拉吉·瑞(Debraj Ray)，发展经济学(Development Economics)，北京大学出版社，2002，332-333。

　　[6] World development report 2006: Equity and Development Published for the World Bank.保罗·D·沃尔福威茨：世界银行2006年世界发展报告《公平与发展》，

　　[7] 哈耶克(Hayek)，通向奴役的道路(The Road to Serfdom，1944)，中国社会科学出版社，1997，93。

　　[8] 戴维·波普诺(David Popenoe)，社 会 学(Sociology)，中国人民大学出版社 1999，133。

　　[9] 贺卫、伍山林，制度经济学(Institutional Economics)，机械工业出版社，2004，14。

　　[10] ]阿马蒂亚·森(Amartya Sen)，以自由看待发展(DEVELOPMENT AS FREEDOM)，中国人民大学出版社，2002，24(序言)。

　　[11] 德布拉吉•瑞.，发展经济学，北京大学出版社,2002.5。

　　[12] World development report 2006: Equity and Development Published for the World Bank.世界银行2006年世界发展报告，公平与发展，清华大学出版社，2006，125。

　　作者简介：俞宪忠，博士研究生，山东省滕州人，济南大学经济学院教授、学术副院长，研究生导师，济南大学中国经济研究中心主任，美国剑桥学院兼职教授，西南财经大学兼职教授和研究生导师，山东省城市发展研究基地首席教授。