常修泽：中国改革发展战略正在进行重大调整

　　文/本刊记者　季红

　　党的十七大召开将是今年中国的一件大事。现在人们非常关心的一个话题就是，今后中国的改革与以往相比，将会出现哪些新的特点。十七大的召开，必将促使我们从一个新的层面来思考中国一些重大的战略问题。从改革的角度来说，中国在深化改革的进程中，应该会出现一些新的特点。因为改革的背景将有新的变化，以往改革主要集中在经济领域，下一步不仅是在经济领域，而且要在政治、文化、社会领域进行综合性改革。

　　温家宝总理在今年两会记者招待会上特意强调：“我们改革和建设的最终目的是满足人们日益增长的物质和文化需求，这就需要解决民生问题。”看来，全体人民共同建设和谐社会，共同享有改革成果，将是调整和提升今后中国改革发展战略的切入点。从深层来讲，我们需要从“共建共享”的高度来理解和深化改革。为此，我们访问了

国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽，他是长期研究中国体制改革的资深专家，对深化改革有很多新的见解。

　　改革的新特点

　　《经济导刊》：党的十七大即将隆重召开，现在人们非常关心的一个话题就是，今后的改革与以往相比，将会出现哪些新的特点？

　　常修泽：十七大的根本任务就是要站在历史的新起点上，认真总结中共治党理论的实践经验，科学制定适应时代需求和人们意愿的行动纲领和大政方针。我认为，中国从整体改革的战略来说，将围绕科学发展和社会和谐，因此，十七大政治报告的新构思，必然会突出“一个轴心，两个轮子”。“一个轴心”就是“以人为本”的发展轴心，党和政府将在执政为民、安民、富民上作出新的更大的努力；“两个轮子”一是指要努力推进经济走上科学发展轨道，为改善民生奠定坚实的物质基础；二是指努力构建和谐社会，维护和实现公平正义，使人民都能享受到更加平等的政治经济权利。

　　《经济导刊》：我们注意到，温总理在多次讲话中谈到民生问题，强调要保障人民的民主权利，推进社会的公平和正义，并谈到要“让人民生活得快乐和幸福。”对民生的重视将给中国带来哪些影响？

　　常修泽：民生问题涉及人们的就业、社保、衣食住行等等。应该看到这几年我们在教育、医疗、就业、社会保障问题上的改革与经济增长的速度是不同步的，老百姓很不满意，需要加大对公共服务，包括在社会事业上的投入力度。但是不能简单地认为，解决民生问题，只要在社会事业上多投入了，我们就能够取得圆满成效。其实重点在于解决体制问题，需要厘清我们改革的最终目标到底是什么，是不是在国家经济增长的同时，满足了人民日益增长的物质和文化需求，使人民生活得越来越快乐和幸福。对照这个目标，我们改革发展战略正在进行相应的调整和提升。

　　对民生的重视，将给中国的改革带来哪些影响？我认为，从深层次来说，影响最大的是从全体人民“共同建设、共同享有”的高度来研究改革。

　　《经济导刊》：“共建共享”是否指“共建和谐社会”？

　　常修泽：目前社会上所讲的“共建”多指“共建和谐社会”。这是共建的一个重要方面，但并不全面。我认为，今后改革与以往相比，应该会出现一些新的特点。改革的背景将有新的变化，以往改革主要集中在经济领域，而政治、文化、社会领域也应综合改革。从中国整体的转型来看，应该是“四位一体”的共建；一是共建以市场为目标的经济体制；二是共建以发展社会主义民主政治为目标的政治体制；三是共建以发展文化为目标的文化体制，既要以核心价值为基础，同时也要实现文化的多元化；四是共建以和谐社会为目标的社会体制。四个方面是一个完整的整体，并要让全体人民享受以上四个方面的发展成果。

　　让全体人民共享改革成果

　　《经济导刊》：你是否可以具体谈谈，全体人民如何“共享”上述改革成果？

　　常修泽：温总理曾借用诗人艾青的一句诗：“去问开化的大地，去问解冻的河流。”诗人的这句诗意境是很深远的，我感觉到作者和引用者的一种“人文关怀”。谈到民生问题，就涉及到了“共享问题”。我认为，共享不仅仅是共享物资财富，其实视野应该更宽。

　　具体来说，我认为，要让全体人民“共享”四个方面的成果：第一，共享改革发展的物质成果，以适应全体人民日益增长的物质生活需要。第二，共享改革发展的社会成果，这些也应该列入共享的范围之内，以适应全体人民日益增长的精神生活需要。第三，共享改革发展的社会成果，满足人民对于公共服务方面的需要。第四，共享改革发展的政治成果，特别是在四个权利，即知情权、表达权、参与权和监督权方面，让老百姓能够参与到政治生活和社会生活中去。

　　《经济导刊》：你提出“共建共享”的问题，是否表明下一步国家的改革是要从过去二十多年重点推进经济体制改革转入综合性改革，改革的重心将会发生变化？

　　常修泽：是的。我认为，中国的改革重点应在新的发展中进行调整和深化，就是要将经济、政治、社会、文化四个方面整合起来，继续推进以社会主义市场经济为基点的经济体制改革，推进发展民主政治为目标的政治体制改革，推进以先进文化为目标的文化体制改革，推进以和谐社会为目标的社会体制改革。

　　中国的改革在过去二十几年中，重点推进的是经济体制改革，对于后面三项改革推进不够，现在老百姓对于公共产品和公共服务的要求日益增长，而应由政府提供的公共产品和服务明显不足，而且配置存在问题，原因之一在于政府没有转型，改革推进的纵深度不够。我们要正视中国新出现的矛盾，不仅仅是经济问题，还包括社会问题、文化问题和政治问题等。我们需要打破原有的“单线突进”的思想束缚，要突破中国对单一的经济体制改革的依赖。

　　大胆吸收人类社会的一切文明成果

　　《经济导刊》：这是否意味着，今后的改革不仅需要吸收和借鉴发达国家现代社会化生产方面的先进经营方式、管理方式，而且还要大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果？

　　常修泽：过去我们强调的多是在经济领域内学习的先进方法，这当然需要借鉴，但是不够。“一切文明成果”应该还包括政治社会生活领域的“文明成果”。中共十六大报告明确提出“借鉴人类政治文明的有益成果，”两个报告都明确写有“健全民主制度，”“保证人民依法享有广泛的权利和自由”以及“尊重和保障人权”等内容，这些都讲了“民主”、“自由”、“人权”，我们很多人对“民主、法制、自由、人权、平等、博爱”等感到很陌生，过去一直被批判为资本主义的东西，是全世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果，也是人类共同追求的价值观。

　　党的十六大之后，中央明确提出了坚持以人为本，树立全面、协调、持续的科学发展观，强调“以人为本”是科学发展观的本质和核心。把“以人为本”提到战略指导思想的高度。现在我们所说的“以人为本”，是在对当代社会发展过程中，对人的主体地位和作用日益突出的反思中，尤其是对片面追求经济的发展观所付出的代价的反思中，提出的一种发展理念。

　　我们现在讲“以人为本”中的“人”是什么意思？不是指的某一部分人，而应该界定为“全体人民”。对此，我们必须要有“博爱”精神，视野应该宽阔。我认为体制共享共建的主体是人，过去我们在经济建设中存在着见物不见人，人成为物的奴隶，对金钱、物质财富和交换关系的依赖，或者存在人被边缘化的倾向。“以人为本”强调了人在社会发展中的主体地位，社会发展中的目标是为实现人的自由全面的发展，同时也强调了一种价值取向，即尊重人、依靠人、为了人和塑造人，对人的生存和发展的命运确立起终极关怀。我认为体制共建的人和共享的人应该是很宽泛的，应更好地发挥他们的作用。

　　以“共建共享”为特点深化改革

　　《经济导刊》：你是否认为中国改革发展战略正在进行重大的调整，需要进行一次新的思想解放？

　　常修泽：如果说1992年我国将“计划”和“市场”两种手段进行界定，把它们从“姓资”、“姓社”的窠臼里解放出来，使之作为人类共同的财富，那么今天，把“自由”、“民主”、“人权”的内涵进一步厘清，使之作为人类共同的财富，也有可能使目前相对滞后的政治体制改革取得新的进展。如果我们真正坚持“解放思想，实事求是”，以共建共享为特征进行新一轮改革，必将是一种经济、政治、文化、社会的系统改革，而不仅仅是“经济体制改革的单线突进”。而在全方位的改革中，最重要的就是时代提出的两大改革：一是推进以市场为取向的经济体制改革；二是以发展民主政治为目标的政治体制改革。在这两大改革的接口上，还涉及行政管理体制的改革。

　　《经济导刊》：就行政管理体制改革方面，你认为应该采取哪些步骤来进行？

　　常修泽：我认为应该从几个方面抓：

　　首先要进行政府职能的转变，要将政府职能更多地转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面。目前政府的经济调节职能被误解了，把“经济调节”变成了干预“微观经济”。由此政府不该干预微观经济活动；政府不该包办企业决策；政府不该代替企业招商引资。

　　其次，要实行“四个分开”，即政资资产、政企、政事、政府与中介业组织的分开。其中最难的是政资分开，难点在于如何切断政府干预企事业单位的资产纽带。具体操作中办法有，但是过硬的不多。可考虑三条：一是明确国有资本的投资范围，严格控制在必要的安全和命脉的领域范围内，可率先把4万多个乡镇政府、2800多个县市政府以及一部分地市政府从“政资不分”中解脱出来；二是在必要的安全和命脉领域，实行“上分”、“下分”。上分是将政府的公共管理系统与出资人系统分开，“下分”是把国有企业事业单位的“所有权”与“运营权”分开；三是用许可法约束政府的行为。中国现在还存在明显的政企不分。

　　再次，是改革“审批制”，中国行政审批权利过于集中，审批项目过多过滥，近年虽然减少了一些，但是大多是一些枝节性的，应加大力度采取釜底抽薪的办法来减少审批项目，并规范审批行为。

　　最后，推进行政管理层的改革。中国现在的政府层级，除了海南省和四个中央直辖市之外，26个省市自市区都是五级政府。随着信息化和交通的改善，层级应该有所减少，同时，按照克服“官本位”的思路，加快推进行业协会、商会等自律性组织改革，切断政府部门与协会、商会的经济纽带。

　　突破传统发展观，创新发展模式

　　《经济导刊》：在“四位一体”的发展体系中，转变经济增长方式是一个症结，传统的发展观念带来的负面作用很大，今天“发展”的内涵已经发生重大变化，应怎样转变发展观念？

　　常修泽：过去我们讲的发展是比较狭窄的概念，把发展片面等同于经济发展，进而又把经济发展片面等同于经济增长，而经济增长又主要是看GDP这个指标。这种传统发展理念带来了相当严重的负面影响。

　　从第十一个五年规划开始，发展将是一个“四位一体”的现代发展体系：一是经济发展，包括经济增长、经济结构、资源配置、技术创新等；二是社会发展，包括社会事业的发展(如教育、卫生、文化、体育、科研等)，以及社会组织与和谐社会的建设；三是人与自然关系的和谐发展，包括人口、资源、环境等；四是人自身的全面发展，包括人自身的物质生活、精神生活、自身素质以及对社会生活和政治生活的参与等。我们需要突破传统的狭隘的发展思维，把握发展的新内涵，转变粗放型的经济增长方式。

　　《经济导刊》：目前中国的竞争力在国际上排序不高，为提高核心竞争力，你认为转变经济增长方式，应该如何推进新的发展模式？

　　常修泽：从新的发展模式的角度看，需要在以下四个方面采取战略措施，一是中心环节：提高自主创新能力；二是产业依托：推进产业结构的调整和升级；三是重大举措：发展循环经济，建设节约型社会；四是制度支撑，推进体制创新，在开放中获取尽可能大的比较利益。

　　《经济导刊》：关于社会体制的改革，基本的取向是以构建和谐社会为目标，那么从社会现阶段的主要发展矛盾来说，仍是人民群众日益增长的物质文化需要与落后的生产之间的矛盾。但是日益增长的物质文化需求究竟是什么？

　　常修泽：从实际情况看，我认为当前主要是人民对于政府公共产品和公共服务的供给不足，而且配置失衡感到不满意，关于这个问题，我在2007年1月31日《人民日报》发表的《逐步实现基本公共服务均等化》，从经济和社会体制深化改革的角度阐述了这一问题，从目前趋势看，应从社会保障体制、收入分配、制度创新、教育体制创新、医疗卫生体制创新五个方面进行改革和创新。

　　《经济导刊》：上述几方面问题都关涉政府和老百姓非常关心的民生问题，集中体现了改革中出现的新的矛盾，你认为应如何创新？

　　常修泽：上述五个方面具体创新的步骤和方式如下：

　　就业服务体制创新

　　这里所说的就业不是就业全部，而是“就业服务”。就业是民生之本，老百姓能不能享受公共服务首先看就业服务。中国在未来几年将面临怎样的就业格局呢？中国现有劳动力7.6亿人，未来几年将面临两方面的压力：一是未来5年城镇大约每年有800-1000万新增劳动力就业，以每年900万计，5年就是4500万。二是农村剩余劳动力进城，现在已进来1.26亿，根据调查和预测，未来5年每年大约有900-1000万进城，如按900万测算，5年又是4500万。两者合起来就是9000万。

　　未来5年将面临如此巨大的就业压力，怎么解决这个矛盾？要把握一个基本的方针：劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业。虽然不可能完全依赖“政府安置就业”，但需要把“促进就业”摆在公共服务体制突出的位置。这里的关键，是强化政府促进就业的职能，找准政府公共服务的位置，保证就业服务的均等化。比如，应以城市为中心逐步建立就业的公共服务体系，特别是做好就业培训和信息的提供，而且应有免费的、公益性的培训，面向全体劳动者。至于县、乡两级也应有公共服务的网络。对困难地区、困难行业、困难群体，政府应有就业援助制度，特别是下岗工人的再就业，以及资源枯竭城市工人的再就业。

　　社会保障体制创新

　　构建严密而可靠的社会保障安全网，有两个层面的“社保”，即“小社保”和“大社保”。

　　“小社保”指社会保险，包括养老保险(现有1.75亿人)、基本医疗保险(现有1.38亿人)、失业保险(现有1.06亿人)、工伤保险(现有8478万人)、妇女生育保险(现有5408万人)。还有农村的社会保险，估计现有5000余万人。这些数字按比例来说都不算高，下一步应在这方面继续推进。

　　“大社保”，除上述“小社保”即社会保险外，还应扩展至三个方面，即(1)社会救助。要对城市和农村低保户、灾民及城市生活无着落的流浪人员等救助；(2 )社会福利。扶老、助残、救孤、济贫。(3)慈善事业。

　　落实难点在于城镇与农村的社保有落差，下一步，一方面，要推进城市社会保障事业的发展。现在最薄弱、最亟待解决的是已经进城的1.26亿农民工的社保问题，应该把它放在优先的位置；另一方面要着力推进农村社会保障事业。从资金的投放来说，增量的部分重点宜投到农村，因为这方面相当薄弱。尽快建立并完善与社会主义初级阶段经济发展水平相适应的社会保障制度，而且要逐步覆盖到城市和乡村。

　　此外，还应探索建立健全廉租住房制度，改进和规范经济适用房制度。

　　收入分配制度创新

　　现在的问题是社会收入分配差距过大，加剧了实行公共服务均等化的难度。为此，需要在收入分配体制方面进行改革，具体来说，有八个字，即“保低(保障并提高低收入者收入水平)”、“扩中(扩大中等收入比重)”、“控高(调控过高收入)”、“打非(打击并取缔非法收入)”。当前有三个关键点必须把握好，一是最低工资标准执行的严肃化问题；二是国有企业经营管理者收入的规范化问题；三是垄断行业工资水平的合理化问题。在此基础上，通过缓解——遏止——缩小这样一个渐进的过程，使收入差距扩大的趋势得到根本性扭转，缓解社会成员在获取服务上的“流动性(货币)约束”，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。

　　教育体制创新

　　教育的基本公共服务均等化锁定对义务教育的保障责任，即普及和巩固城乡义务教育，只要是适龄儿童，不管是在城乡，还是在东西部地区，都应该有权利享受到九年义务教育，重点是普及和巩固农村九年义务教育。当前，人民群众对教育议论较多。一方面，政府应增加投入，务必使财政性教育经费占到国内生产总值的4%，另一方面，应深化教育体制改革，切实提高教育质量，从体制和质量上为义务教育均等化提供保障。如果教育质量下降，误人子弟，再“均等化”也没有意义。

　　医疗卫生体制创新

　　2005年我在一篇题为“共建型”的医疗卫生体制改革思路的研究报告中，提出：“政府管基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管各方广济善助”。就工作来说，主要是三个方面：一是关于公共卫生和基本医疗服务保障机制问题。这一部分具有公益性质，应强化政府责任，建立健全公共卫生和基本医疗服务经费保障机制。尤其是加快农村卫生服务体系建设和城市社区卫生服务体系建设，健全县、乡、村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务网络，建设覆盖“城乡居民”的基本卫生保健制度。二是关于

医院问题。理顺各类医院的产权关系和运作秩序，公立医院的治理结构应进一步完善，民营医院的管理制度应进一步规范。三是关于药品问题。尽快建立国家基本药物制度，探索新的卓有成效的医药流通体制。

　　上述四个方面的创新是统一的完整的整体，缺一不可。新出现的矛盾，不仅仅是经济问题，还包括政治问题、文化问题、社会问题。下一步的改革要打破原有的“单线突进”的思想，从战略提升的高度将以上四个方面整合起来，力争在上述方面取得新进展，为经济社会发展提供强有力的体制保障。