廖英敏：低收入家庭住房保障制度重在落实

　　作者：廖英敏

　　城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，从1994年开始并逐步深入，1998年开始停止福利分房，进行货币化住房制度改革，稳步推进住房商品化、社会化，明确了居民住房产权的私有化和住房获得渠道的市场化。在国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998年]23号)中，明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。在将原有的公房以成本价格大部分卖给持有人的基础上，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策,即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。首次提出了廉租房的政策，并明确：廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建。廉租住房的租金实行政府定价，具体标准由市(县)人民政府制定。为配合廉租政策的实施，建设部于1999年4月出台《城镇廉租住房管理办法》。 　　

　　2003年8月发布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，则进一步提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，将经济适用住房定义为具有保障性质的政策性商品住房，与廉租房并列，划入住房保障范围。2003年10月重新制定了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，2004年制定《经济适用房管理办法》，我国的住房保障制度初步形成。 　

　　我国住房市场的发展与存在的问题

　　随着城镇住房制度改革的深入推进，调动了居民购房积极性，集中释放了居民住房需求，促进房地产业较快发展，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。　

　　住房消费有效启动，住宅市场发展较快，居民住房条件有了较大改善(见表1)。

　　表1：城乡居民人均住房面积改善情况

　　数据来源：中国统计摘要　　　　　

　　虽然住房制度改革取得了较大成绩，住宅市场发展很快，居民居住条件有了很大改善，但近几年来房地产市场发展中还存在一些亟待解决的问题，主要表现在以下方面：　　　

　　第一，房价总水平偏高，部分城市价格上涨过快。　　

　　受需求旺盛的拉动和土地资源的约束等多种因素的影响，商品房均价呈逐步上升的趋势，尤其是2004年至2006年，新建商品房年同比价格分别上涨9.0%、7.7%和5.6%，逐年较大幅度上涨，今年8月份同比上涨9.0%，房价总水平偏高(见表2)。其中与中低收入群体相关的各类经济适用房价格、普通住宅价格和二手房价格、租赁价格也相应上扬。　

　　表2：2005年12月-2007年8月各类住宅价格同比变化(%)

　　资料来源：根据国家统计局公布的数据整理

　　值得关注的是，一些经济发达的大城市房价增长幅度更大(见表3)，使得本地中低收入居民难以承受。在70个大中城市房价中，2007年8月份房价涨幅较大的主要城市包括：北海18.2%、深圳17.6%、乌鲁木齐15.5%、北京13.5%和蚌埠11.1%等。尤其是北京和深圳，房价从2005年下半年开始持续较大幅度上涨，今年8月份又创新高。这些城市房价居高不下，使本地中低收入人群购房更加困难。

　　表3：2006年下半年以来部分城市新建住宅销售价格变化情况(%)

　　资料来源：根据国家统计局公布的数据整理

　　第二，供给结构不合理的矛盾比较突出。　　

　　目前，房价偏高，中低收入家庭支付能力有限，市场需要的主要是小户型、中低档的普通住宅。但由于土地资源有限，开发商建设小户型、中低档住宅的土地收益及比较利益较低，商品房建设中豪华型和大户型的比例较大。供给结构与需求结构不适应。虽然2006年由九部委出台的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中，强调凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。政策力度向中低档普通住宅倾斜，但供给结构调整缓慢，满足普通居民住房需求的有效供给仍然不足，主要表现在： 　　

　　一是住宅投资中用于中低收入住房建设的比例继续下降。以中低收入阶层为主要需求对象的经济适用房供给严重不足，2007年1-6月份经济适用房投资占房地产投资的比重为2.9%，远低于2005年和2006年的水平(2005年和2006年均为3.6%)，所占比重继续下降。 　　　　

　　二是中低收入居民住房需要的住房供应比例仍然偏低，供应结构与需求结构不对称，供给结构不合理的情况短期内难以彻底解决。这除了表现在以中低收入阶层为主要需求对象的经济适用房供给严重不足之外，还主要反映在：普通居民需要的中小户型住房的供应比例偏低。2007年1-4月份，40个城市销售新房的户均面积为108.2平方米，户均90平方米以下的住房套数占34.87%；北京市2006年下半年占比为17.7%，离70%的调控目标差距较大；另外，限套型、限房价的中低价位的双限房政策落实缓慢，目前大部分城市还没有正式推出。 　　　

　　第三，城市中低收入群体的住房困难没有得到根本解决。　

　　住房是居民的基本生存资料，低收入家庭是社会上最弱势的群体，支付能力很低，尤其是在当前房价步步升高的情况下，难以完全依靠市场解决基本住房需要，政府必须承担起住房保障责任。建设部、民政部的一项调查显示：全国城镇低保家庭中约有400万户住房困难，截至去年底解决了26.8万户的住房困难问题，仅占6.7%。据建设部测算，目前全国有人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭近1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%。

　　目前,我国住房保障制度建设尚处在起步阶段，部分地区住房保障制度建设滞后，工作并没有到位。一是少数省(区、市)没有建立廉租住房制度目标责任制，一些地、县城市没有建立廉租住房制度。二是大部分城市缺乏完善的落实住房保障制度的具体措施，如廉租住房的建设规划、分配标准及办法、退出机制和管理办法等。三是具体落实不力。由于资金和地方利益等多种因素，廉租住房政策落实得缓慢。2006年，全国开工建设和收购廉租住房5.3万套，建筑面积293.68万平方米，仅完成计划的三分之一左右。虽然许多城市都有廉租住房的样板，但覆盖面很小，人均住房10平方米以下的低保户住房难问题得到解决比重较低，很多低收入家庭住房困难的问题没有得到真正解决。　　　

　　当前房价水平偏高的情况下，贫困人群、中等及中低收入的普通居民等社会最基础的群体，所需要的廉租房、中低价位、中小户型的普通住房供应不足，居住权利得不到保障，将影响社会的和谐发展。　

　　解决城市低收入家庭住房困难政策重在落实

　　《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称24号文)中，把着力解决城市低收入家庭住房困难作为住房建设和深化住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，作为当前解决民生问题、改善居民生活条件的重要方面来抓，是贯彻以人为本的科学发展观、促进社会和谐、全面建设小康社会的内在要求，是体现社会公平、维护群众利益、实现共同富裕的重要举措，对于保障社会稳定、促进房地产市场健康发展具有重要意义。　　　

　　首先，体现了政府关心民生的精神。近几年我国一些大中城市房价持续较大幅度上涨，中小户型、中低价位的住房供给比例过低，突现了当地普通居民买不起住房，低收入贫困居民住房难的矛盾，中低收入住房问题已经成为目前最大的民生问题。24号文中，已经明确把解决城市低收入居民住房问题，作为政府公共服务的一项重要职责，政府必须介入低收入居民住房问题的解决，各级政府将作为构建和实施住房保障制度的主体发挥作用，把改善城镇低收入家庭住房条件作为当前和今后政府工作的重要任务，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。并根据国家的财力，逐步扩大廉租住房制度保障范围。政策的实施，将使我国城市低收入家庭住房困难得到解决和改善，使其分享改革和发展的成果，促进经济社会协调发展。　　

　　其次，初步建立了以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。24号文中不仅明确了建立健全廉租住房制度，而且包括改进和规范经济适用住房制度、逐步改善其他住房困难群体的居住条件，基本囊括了城市中所有的低收入群体。适应城市中不同的低收入群体，实行相适应的住房措施，形成了完整的政策体系，使城市中所有的低收入群体，都可以得到政府的住房保障，都有希望改善住房条件。与此相适应，完善了工作机制。从上到下建立了住房保障工作机构，做到了组织落实；落实工作责任，省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，要对所属城市人民政府实行目标责任制管理，加强监督检查。同时，落实了相应的配套政策，包括低收入保障用房的建设用地，住房保障的资金来源，保证住房质量和功能等，都做了明确的规定，以保证住房保障制度有效落实。　　

　　第三，有利于促进房地产市场的平稳发展。城市低收入家庭是社会各阶层支付能力最弱、住房最困难的群体，这部分人群住房困难得以保障，一是解决了这部分人的住房困难，使他们能够安居，可以促进社会的安定与和谐。二是将减少大量中低档住房的市场需求，调整住房市场的供给结构，缓解住房市场的供需矛盾，平抑住房价格。　

　　24号文件出台受到社会各界的欢迎，但也在关注，是否能尽快实现，关键是地方政府和城市政府认真贯彻落实。 　

　　虽然文件中精神明确，责任清楚，配套措施具体，但还需要城市政府发挥积极性和创造性，做大量具体的基础性的工作。例如，要进行本地低收入家庭住房状况调查，建立住房档案；根据本地的居民生活水平确定住房保障标准，和具体实施办法；对住房保障资金和房源进行筹集、核算与安排；更主要的是，在安排保障性住房时，还要考虑保障对象的就业、子女就学情况等。住房保障制度的落实是一项艰巨、复杂的工作，需要各级政府必须从战略和全局的高度出发，进一步统一思想，转变观念，强化政府责任，加快建立健全以廉租住房制度为核心的城镇低收入家庭住房保障体系，把改善城镇低收入家庭住房条件作为当前和今后政府工作的重要任务，切实抓紧抓好并且落实。

　　作者单位：国务院发展研究中心市场所