陈文胜：建立乡村债务的约束机制刻不容缓

　　陈文胜

　　乡村债务随着历史的积淀越积越多，不是一届政府形成的，也不是一届政府能解决的。而常常在“新官不理旧账”的惯性思维下，上届领导的欠债放在一边，为了本届领导的面子和政绩，继续举债。“债多不愁，虱多不痒。”而下届领导因为债更多而无法还清反而不愁。这种“风险大锅饭”导致很多乡村组织虽深陷债务泥潭，却仍然“旧债不还，又借新债”，而且在借债的时候根本就不会去想还不起债会带来什么后果。因此，正是由于责任上的缺位，使乡村债务成为利益驱动下的必然产物。在法律层面上来讲，尽管乡村负债没有任何合法性的依据，可不管何种原因负债、负债多少都不承担任何责任，乡村债务就自然成为了普遍性问题。有鉴于此，在化解乡村债务的过程中，迫切需要在制度上建立以责任追究为基础的乡村债务约束机制，以遏止乡村债务的进一步恶化，为彻底解决乡村债务问题提供良好的制度保障。

　　规范乡村财务收支行为。目前我国正处于社会转轨期，体制结构处于不稳定状态。财政管理危机最直接的结果就是收支严重失衡，最终形成债务。从财务管理角度来说，财政管理所造成的收支严重失衡是乡村债务形成的直接原因，只要做到了收支平衡，也就堵住了债务增长的源头。　　　

　　一是整顿乡村财务管理秩序。首先，要完善财务管理制度。从加强乡村财务管理入手，建立健全各项财务管理制度，严格控制非生产性开支，力争收支平衡。在坚持财政“分灶吃饭”的前提下,对乡镇财政实施“零户统管”政策, 将预算内、预算外资金捆绑使用，遏制预算外资金部门化、单位化；严格执行村级招待费零支出制度和规范乡镇招待费标准，防止发生非生产性消费债务；严把财务收支审核关，推进“专项经费”封闭使用制度，刹住乡村自制政策滥发奖金和补助的“口子”；完善乡村资产管理制度，健全资产评估、产权登记、民主

理财、资产报告等制度，逐步建立起“产权明晰、权责明确、民主监督、管理科学”的集体资产管理体系。其次，要坚决刹住乡镇“财政空转”的歪风。禁止上级政府向乡村下达税收指令性任务，以杜绝乡村组织不得不“买税”而完成财政收入目标的现象。再次，要规范乡村组织在经济管理中财务行为。按照逐步构筑公共财政的要求，政府和财政必须退出经营性和竞争性领域。乡镇政府一律不能直接兴办企业，不能为企业贷款提供担保和抵押，村集体也不能举债兴办企业。　　　　

　　二是严格乡村财务支出管理。乡村收支出现赤字从而形成债务的一个重要原因，就是任意突破经常性收入限制“以支定收”。因此，必须彻底转换观念，坚持谨慎财政的原则，实行“以收定支”。要在掌握总收入的基础上，合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出，优化支出结构，确保重点支出。即使是兴办公益、福利事业也必须坚持量力而行、量入为出的原则，有多少钱办多少事，不能举债进行,确保收支有度、收支平衡。　　　

　　三是强化财务预算决算约束。首先，要严格执行预决算制度。按照《预算法》的要求，把乡镇政府可支配的各种预算内外资金均纳入预算，未经法律程序不得突破预、决算；并按制度核拨，按制度审批，杜绝一切预算外收支活动。其次，要树立预算的法律权威。乡镇人民代表大会要严格审议年度财政预算，定期听取乡镇财政预算执行情况汇报，加强对乡镇财政预算、决算的控制、审查与监督；任何支出项目，无论经费预算多少，都要经过乡镇人民代表大会批准，而由主要领导决定的任何重大支出项目特别是建设项目应当视为违法，乡镇人民代表大会没有通过的支出项目，必须修改再提议，或者予以否决,从而从制度上制约“政绩干部”的“政绩工程”、“形象工程”、“钓鱼工程”，防范和控制财政风险；对随意举债的乡镇政府负责人，乡镇人大有权罢免。再次，要健全村级财务预决算制度。村级的全年收支预算，要实行开支项目和标准限额，按照“量入为出、以收定支”的原则，制定年度财务预算，必须经村民代表大会批准，报乡镇人民政府审核备案并形文下发，及时向群众公布，接受监督。年终进行决算时，对不执行预算的，村民代表大会有权对村委会成员启动罢免程序。　　

　　四是规范举债程序和举债行为。对乡政府和村委会举债的权限、用途、审批程序等做出具体规定，建立举债审批和登记备案制度。从制度上有效防止举债行为，建立财、税、库、银相连接的财政运行信息监测、反馈系统，使政府和财政部门能准确及时掌握收入征管和资金调度动态，发现问题，及时采取防范措施，预防新的债务发生。要采取一些必要的措施，禁止以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口，禁止采取由施工企业垫资等手段上项目，禁止向非金融机构和个人借贷，禁止高息借贷。凡违反规定形成新债务的，要按照“谁借债、谁签字、谁偿还”的原则，追究签字人和主要领导的责任。　

　　完善乡村财务的监督机制。权力缺乏有效的约束造成随意举债，是乡村债务形成的原因之一。由于乡镇政府和村级组织、尤其是“一把手”不仅可以在不受任何约束的条件下任意决定支出项目，而且可以把债务甩给财政而不承担任何责任，甚至有不少的地方还可以向乡村干部职工和民众摊派债款。因此，解决乡村债务问题，必须从限制乡镇政府和村级组织、尤其是“一把手”权力入手，建立完善的乡村财务监督机制。　

　　一是坚持民主决策的原则。目前还没有对乡村特别是乡镇政府的事权进行法律规范，谁也不能明确地界定乡村应做什么、不应做什么。尽管乡村可用财力非常有限，而农村公共产品供应严重不足，严峻的现状迫使乡村要有所为而有所不为。农民最迫切需要做什么和怎样去做，乡村只明确财政资金数额，其余由农民自己决定，从而使乡村有限的财力发挥出最大的财政效应和社会效应。因此，要全面落实政务公开、村务公开等民主管理制度，完善乡镇人民代表大会、村民代表大会议事规则，重大财务开支必须经乡镇人民代表大会、村民大会或村民代表大会讨论通过，使乡村财务民主决策走上规范化、制度化的轨道。　　　

　　二是实行乡村财务公开制度。最好的监督是民主监督，而吸引公众参与民主监督的热情和前提条件是财务收支公开透明。目前，乡村财务得不到有效的监督，究其根本原因，在于财务收支暗箱操作；也正是由于缺乏透明度，基本上架空了现行农村基层的民主管理和民主监督制度。应按照建立公共财政体制的要求，对乡村特别是乡镇人民政府财政收入的方式和数量、财政支出的去向和规模，都必须有透明度和公开化的制度安排。在近期内，主要是要明确乡村在提供公共产品和公共服务方面的具体责任，公布财政收支的项目和结构，利用互联网等有效平台定期进行发布。由于乡村财务收支及时公开，充分发挥了群众在聚财、管财、用财方面的监督责任和监督作用，确保了乡村财务收支的安全和合理使用。　

　　三是完善财务审查审批制度。建立对乡村财务收支行为的定期

审计、离任审计、随机审计的约束机制，主要审查议财务的决策程序是否合法、财务收支范围是否合理、财务收支标准是否超限、财务收支管理是否符合的规定；对群众意见较大、反映较强烈的，进行重点审计，防止任前政绩变成离任后的债务包袱。要逐步建立“村财民理乡监管”和“乡财民理县监管”的乡村财务管理制度，村年度财务收支必须由村班子集体审定，民主理财小组审核，报村民代表大会审查和乡镇人民政府审计；乡镇年度财务收支必须经领导班子成员集体审定，经乡镇人民代表大会审核通过，报县级人民政府进行年度审计。　

　　建立债务责任追究制。地方政府的绩效考评大多没有涉及到乡村债务，乡村领导的任用、乡镇干部的工资也与乡村债务没有直接的联系，导致各级政府明显缺乏压力，而且债务数额越大的地方压力越小。例如，在政绩工程的利益驱动下，乡镇政府直接举办乡镇企业，用行政命令调整产业结构，而负债不承担任何责任和风险。在责任追究上的缺位，不仅使责任主体——乡村组织在乡村债务治理上的主体缺位，而且致使乡村领导干部在有限的任职内，还会花费更多的人力、物力、财力来打造政绩工程，乡村债务就自然成为政绩利益驱动下的必然产物。为此，国务院曾专门发文，明确规定对形成新债的要追究当事人的责任。一些地方也相继出台了措施，如湖南省建立了层层“消赤减债”目标责任制，明确规定从2003年起，所有乡镇一律不允许出现新的赤字。这些措施虽较为有效地遏制或缓解了乡镇赤字与债务状况的进一步恶化，但由于没有具体可操作的责任追究制度，也就难以落到实处，乡村债务仍然在不断增长。因此，杜绝新债的关键，是要划定期限，锁定旧债，明确责任，建立新债约束机制，进行责任追究。　　　

　　一是建立债务考核制度。要把乡村两级债务的增减作为考核乡村干部任期工作目标和工作实绩的重要内容，建立领导干部任期化解旧债考核制度和新债责任追究制度，把乡村债务的增减程度，层层签订目标责任书，作为考核考核的重要指标。在制度层面上，实行“一把手”责任制和“一票否决”的有效领导责任制，来纠正“新官不理旧账”的现象，树立“减债就是增收、还债就是政绩”的发展观和政绩观。根据考核制度和考核指标，对任职期间的债权债务进行考核，并将考核结果作为其能否继续使用、推荐为选举候选人以及升迁的主要依据，对任期内债务大量增加的干部坚决不予使用；对任职期内积极化解债务，债务明显下降的干部应优先考虑使用。　

　　二是强化纪检监察职能。尽管为了加强乡村财务管理，大多都实行了“乡财县管乡用”和“村财乡管村用”的管理制度，但大多都流于形式，只能是一种过渡时期的办法，更重要的是要逐步建立乡村财务管理的纠错机制，作为杜绝乡村经费支出膨胀不可或缺的手段。因此，纪检、监察部门要履行法定职能，对搞基础建设的举债、购置豪华办公设施和小汽车的举债、以办公益事业和产业开发为名的形象工程和政绩工程的举债，列入监督检查工作的重点。　

　　三是严格责任追究到位。严格按照考核制度和考核指标，建立对政府部门、政府领导人及相关责任人的乡村债务责任追究办法。对于任职期间不能按要求化解旧债或违反规章制度发生新债的，在所举新债未还清前，主要负责人不能提拔重用，不能异地任职，在规定期限内仍然无法完成化偿任务或还清新增债务的，应予以免职；而且要对党政“一把手”和责任人进行责任追究，依照有关规定给予相应的党政纪处分和法律制裁，确保化解旧债的同时杜绝新债的发生，形成遏制新债的制度“高压线”。

　　作者单位：湖南省社科院新农村建设研究中心