袁东：经济过热症结在土地收益

　　◎袁 东 中央财经大学教授

　　城镇土地国有与农村土地集体所有的中国土地制度，最终促成了土地被地方政府实际“所有”，它使得连续从大幅房地产涨价中获得规模巨大、增长更快的“土地收益基金”的地方政府成了中央宏观调控房地产市场的最主要“障碍”。迄今为止，土地收益不列入“预算内”，因而不公开、不透明、不需“专款专用”、不需 “财政审计”，这不仅意味着可以“自主使用”，甚至“随意使用”，更意味着可以随时拿来“搞政绩工程”，用于铺垫“官职上升”的“基石”。

　　中央政府最近终于决定通过编制“国有资本预算”的方式，将国有资本收支尤其是收益情况统一掌握起来。这是一个重大进步，因为至少相比以前透明化了，更有助于社会的公平公正，因为预算的一个作用就是强化监督，使公众能够看到这些名义上属于大家所有的国有资本每年产生多少损益，又是如何处置的。

　　由此我在想，在一个主要由国有资本集中经营国民经济主要资源与骨干行业的环境中，相比于主要由私人资本经营的情况，其经济运行特点，特别是宏观调控的重点与方式，想必是不完全相同的。起码，行政性垄断就是一个突出特点。而行政性垄断的背后是政府。拿在以私人资本为主的经济体系中积累形成的宏观经济学理论与工具，来认识分析行政性色彩较浓的经济运行，甚至在政府干预的实践中把人家的“宏观调控工具”直接拿来，调控效果难尽如人意是毫不奇怪的。

　　等到第一份中国“国有资本预算”公布时，我们就会切实看到国有资本规模的庞大及其对国民经济的控制。既然政府是经济中的主要力量，政府又是行政的化身，那么，当经济运行出现了类似眼下的“偏快可能转向过热”、通货膨胀压力快速扩大之时，中央政府宏观调控的主要着力点应是什么？应主要靠行政措施还是市场化手段？学者与官员们的解释能够完全从流行于欧美大学的宏观经济学教科书中寻找理论基础吗？

　　依我看，在我国整体经济环境没有发生根本变化之前，宏观调控的重点绝不是非政府力量掌控的私人资本活动，而应该是各级政府及其延伸力量的国有资本，因为这些力量掌控着国民经济的“上中游”。这就像对大江大河的治理，如果不对上中游予以重点有效整治，而只盯着下游，那肯定是本末倒置。

　　步入新世纪以来，各级政府力量的主要积累源是什么？土地！

　　如果没有政府直接参与或主导的大规模投资，就不可能迅速带动起对上游行业及其产品的巨大需求，也就没有上游行业的快速扩展，就不可能发生对自然资源、

能源、环境的过度需求，也就不可能产生上游产品价格上涨及其对中下游的传递，价格普遍持续上扬的通胀压力也就不会发生，也就不会有什么以“收缩”为基调的宏观调控。

　　或许有人会说，政府财政收入越多，其力量就越大。的确，过去十年里，我们看到各级政府的财政收入都以两位数甚至20%以上的速度在增长，但别忘了，各级政府的“久账”也太多，仅仅是诸如看病、养老、上学等社会保障体系仍是覆盖有限，等着大量财政投入，更不用说还有日渐庞大的行政机关与人员队伍吞没着每年增加的相当一部分财政收入，所有这些开支都是列在“预算内”的。也就是说，尽管列在各级政府“预算内”的财政收入是以每年20%多的幅度增长，但没有哪一级政府会说自己的开支是宽裕的，“钱不够花”反而是“预算内系列”里的常用语。所以，仅由明明白白列入“预算内”的财政收入快速增长与积累，是不会支撑起各级政府强大的直接产业投资能力的，何况“预算内收入”是由各个“科目”框定并需要公开的，地方“长官”们哪能“随意”自主运用啊！

　　土地收益可就大大不同了。城镇土地国有与农村土地集体所有的中国土地制度，最终促成了土地被地方政府实际“所有”。这一结果，导致了地方政府最希望

房地产价格上升，甚至有些当政者认为所“统辖城市”的房地产价格上升得不快便说明经济增长得不够快。正是这股力量成了中央宏观调控房地产市场的最主要“障碍”。为什么？还不是因为从连续大幅房地产涨价中能够获得规模巨大、增长更快的“土地收益基金”！更重要的是，迄今为止，土地收益是不列入“预算内”的，因而不公开、不透明、不需“专款专用”、不需 “财政

审计”，这不仅意味着可以“自主使用”，甚至“随意使用”，更意味着可以随时拿来“搞政绩工程”，用于铺垫“官职上升”的“基石”。

　　因而我们看到，不断有报道称各级政府的土地收益由前几年的几千亿元已增到每年1万亿元。这还是相当保守的数据，因为没有人确切地知道每年全国土地收益以及累计余额到底是多少，更没有人知道其具体支出情况。反正事实是，地方政府可以“放心大胆”地从 “预算外收入”的土地收益基金里拿出巨额资金，用作各种政府直接参与和主导的投资项目的“资本金”。这也是地方政府为什么千方百计通过提升房地产价格来快速积累集中“土地增值收益”的主要动因。所以，某种程度上讲，如果没有各级政府如此迅速扩展的“预算外”土地收益积累，就不可能发生眼下令人们着急的经济“偏快可能转向过热”、通货膨胀压力陡增的情形。

　　可见，当前经济运行的主要症结就在于地方政府掌控着庞大的“预算外”土地收益基金，它不容置疑地应该是当前与今后一段时期内宏观调控的关键。 最迫切的措施，也是最有效的手段，就是像“国有资本预算”政策一样，通过法律将各级地方政府的土地收益一一列入“预算内”，编制本级政府的“土地收益预算”，中央编制“国家土地收益预算”，按受各级人民代表大会的审议与监督。中央政府经由全国人代会审议后，统一规定这一预算中的各类细致“科目”，规定政府土地收益的具体用途。其中最重要的是，应强制要求主要用于社会保障、回馈“三农”以及必要的基础设施投资。

　　如此看来，当前的宏观调控必须在各级政府及其掌控的土地收益上下大功夫，而不能仅仅依靠利诸如利率调整等货币政策工具，更不能指望那些软绵绵的“窗口指导”。