秦虹：廉租房是住房保障政策体系的基础

　　-　秦　虹

　　8月13日，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(下称《意见》)。《意见》明确要求，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

　　尽管到2005年底全国城镇人均住房建筑面积已达26平方米，但我们却不能忽视城镇中仍然存在着许多居住困难的群体，他们以城区退休和下岗的老居民以及城市新增低收入家庭为主，包括城镇中已有低水平住房但无法进一步改善居住质量的低收入者、工作时间短又处婚育阶段的年轻人、城市拆迁释放出的中低端住房需求者、农村进城长期务工人员等，这些群体失去了过去福利分房带来的住房改善机会，现在由于收入的限制，他们也无法靠自己的能力购买商品住房，受收入和就业的影响，他们甚至也无力购买有政府政策优惠的经济适用住房。这些群体的住房条件与经济社会和城市的整体发展水平存在着较大的差距，他们或居住拥挤，人均住房面积较低，无独立厨房；或居住的建筑质量较差，缺少必要的上下水、气、热、厕所等基础设施；或居住在周围房屋建筑密度高、采光通风条件差、违法违章搭建建筑安全隐患严重、乱倒垃圾污水等脏乱环境中，这些现象构成了当前社会发展突出的不和谐因素。解决这些群体的住房问题，已经成为化解当前在住房市场上，住房价格变化与城镇居民收入变化之间的矛盾、不同收入群体住房改善速度不平衡引起的矛盾的焦点所在。

　　住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策，其目的在于保障社会成员的基本人权(生存权、居住权等)、维护社会稳定和促进社会公平。根据国际经验，住房保障大致可分三类或三个层次：一是救助(济)性保障，就是政府对社会最底层的特困群体实行救助(济)，对其无力达到社会最低住房保障标准的部分由政府“包下来”，廉租房形式的公共住房等是这类保障的典型方式。二是援助性保障，政府通过一定的补贴方式使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房，贴息、贴租、个税返还、贷款担保、

经济适用房、部分产权房等都属于此类。三是互助性保障，政府通过强制雇主补贴、减免个税、规定政策性优惠利率等方式提高社会中等阶层的购房能力，使他们合理的住房需求及时得到满足，公积金、住房储蓄银行(住房储蓄账户)等是这类保障的典型形式。

　　毫无疑问，住房保障制度应是一个完整的政策体系，而廉租住房政策是支撑整个政策体系的基础。

　　廉租住房应当首先保障住房特困家庭

　　在任何国家，不论经济多么发达，社会总会有一部分人群因种种原因无力自行解决住房问题。例如在美国，因残疾、家庭暴力等原因需要政府救助的无家可归者所占比重仍达7%左右。

　　这些无住房支付能力的家庭包括特困和困难家庭两类。住房特困家庭是指城镇中享受“低保”，且人均居住面积在当地平均水平60%以下的家庭；这部分家庭通常为残疾、无人赡养的老人等丧失劳动能力的人群，这部分人群不可能拥有任何自我改善的能力。住房困难家庭是指家庭主要劳动力月收入只能在当地最低工资标准线上20%～30%以内，且人均居住面积在当地平均水平60%以下的家庭；由于最低工资通常只以满足基本吃、穿、用为标准，不包含或基本不含住房消费的部分，这部分人群也基本没有自我改善住房条件的能力。因此，特困和困难家庭为完全没有或者基本没有住房支付能力的家庭。

　　救助(济)性的廉租住房制度，是政府出资建设廉租房提供给低收入的住房困难者居住或提供租金补贴。从当前政策资源的配置比重上看，首先应对城镇中的住房特困家庭实行“应保尽保”，全部提供廉租住房居住。“应保尽保”的含义是符合条件的家庭即时可解决，无需轮候。据政府有关部门调查，2005年城镇低保家庭中人均10平方米以下的住房困难户尚有400万户，但截至2006年年底仅解决了26.8万户，占6.7%。对这部分人群的保障目标，就应定在“应保尽保”上。最低端人群的住房水平提高了，社会整体的住房水平就提高了。

　　我们预计，考虑到未来13年间我国仍将处于农村剩余劳动力向城镇转移的高潮中，到2020年时，依地区不同，这类家庭在城镇家庭中所占比重仍将保持在3%～6% 左右。对这一估计有两个说明：一是，2020年时收入处于特困和困难水平的家庭在城镇家庭中所占比重仍将保持在20%～25%，但并非所有特困和困难家庭都属于需要救助的住房困难户。二是，即或在未来十余年中加速廉租住房建设，其中迫切需要改善住房条件的家庭所占比重仍将达3%～6%左右。不要小看这样一个比重，2020年时我国城镇人口将可能达8.5亿人，一个百分点就将涉及250万个家庭。但这和上述“应保尽保” 的努力并不矛盾，一方面因为各地区平均住房水平会动态地提高，另一方面未来十余年中新进入城市的人口中可能低端待保障的人群所占比重比较大。

　　廉租住房保障要逐步扩大覆盖面

　　当前，我国廉租住房制度正处于健全完善过程之中。

宏观调控政策将廉租房制度建设纳入地方政府的目标责任管理的举措，促使地方政府提高了对建立住房保障制度的重视程度，廉租房制度建设得到了较大的推进。截至2006年12月，全国已有512个城市建立并实施了廉租住房制度。但是，总体上看，廉租住房的覆盖面小、发展不平衡仍是主要问题。

　　住房保障应以廉租住房为核心，首先建立起对城镇低收入人群的基本住房需求的保障(廉租住房是住房保障最重要的方式)。相比较起来，廉租住房有以下优点：一是，廉租房由政府提供租金全免和差额补贴，可以与住房支付能力极低的需求相匹配，决定了其应作为住房保障的主要实现形式。二是，住房保障制度保障的是居住权而不是产权，即首要解决的是有房住的问题，住房供应体系中低端的供应主要是通过租赁方式实现的。三是，廉租房容易解决保障供应和保障需求错配的问题，提高住房保障政策有效性，可以剔出有更高支付能力的家庭购买住房产权的需求和追求资产升值的投资性购房需求的介入。四是，廉租房更易于实现住房保障的退出机制，通过保障性房源的封闭运行、重复循环利用，提高政府住房保障投入的利用效率。因此，廉租住房应在实现对住房特困家庭保障的基础上逐步扩大到住房困难家庭，以及其他阶段性住房支付能力严重不足的人群，如刚毕业的大学生，未来收入预期较高，虽即期收入高于最低工资标准，但住房支付能力的积累不够，短期存在住房困难，低租金的廉租住房可以解决他们在成家立业或异地居住初期面临的经济困境，激励他们努力实现人生创业目标。

　　廉租住房建设需要建立稳定的财政支持渠道

　　目前，完善我国住房保障制度面临两个主要问题：一是“缺钱”，即缺乏财政性保障资金；二是“缺人”，即缺乏专门的住房保障机构及人员。由于上述两个“缺乏”，导致在住房保障中短期性、应付性、随意性的行为较多，例如有的地方平时对住房保障考虑较少，只在问题突出时采取措施缓解一下，有的地方甚至把住房保障作为形象工程来看待。

　　住房保障属于公共产品，其资金安排应该出自财政。而我国过去尚未有稳定的财政资金预算渠道，住房保障资金供给的不稳定和数量少就在根本上决定了目前我国住房保障制度的覆盖面难以提高，导致了住房保障供给的不稳定和不可持续。

　　目前，我国用于廉租住房的资金安排主要包括三种渠道，但都存在一定问题。一是从2006年开始规定，土地出让金净收益不低于5%用于廉租房制度建设。2005年，全国土地出让净收益约为2180亿元，如果按5%提取，则可用于廉租住房的资金约为 109亿元。但由于地区发展不平衡，这109亿元中东部地区就占了62.4%；中部地区占16.7%；西部地区占20.8%。另外，土地出让金在各年并不稳定，与廉租住房租金补贴需要稳定连续的要求有一定矛盾。

　　二是地方政府的财政资金。由于原来的地方财政预算中，并无住房保障资金渠道，再加上地方政府对住房保障工作认识不足，过去用于住房保障的资金非常有限。到 2006年底，全国历年累计用于廉租房制度的资金仅有70.8亿元，其中，财政预算安排资金32.1亿元。另外，由于我国东、中、西部经济发展不平衡，对于经济发展落后地区的住房保障，地方政府难以在本级财政中安排支出。

　　三是住房公积金增值收益。1998年以来，全国住房公积金增值收益累计提取廉租住房建设资金约100亿元，东部地区83.8亿元，其中北京、上海两市就占了47.5亿元。住房公积金制度主要保障普通工薪阶层提高市场购房的购买力，是缴纳住房公积金的职工之间的互助，公积金的增值收益是否应该不分对象地普遍用于低收入家庭的住房保障，目前社会上存在较大的争议。因为将公积金收益用于廉租房建设，等于政府向公积金缴存人征收100%的利息税。这显然不符合公积金作为住房保障制度组成部分的宗旨。

　　就上述三种渠道情况来看，廉租住房资金筹集在各地区的分布存在着严重的不平衡。经济发达的地区，土地出让净收益相对较多、机动财力较为充裕、住房公积金的利用率和收益率也相对高。而经济不发达地区通过这三种渠道所能筹集的资金非常有限，同时，目前中央财政的一般转移支付方式也不能落实到廉租住房制度。目前，城镇中住房困难的低收入家庭约有1000万户左右。

　　根据我们的测算结果，如果廉租房制度覆盖到低收入家庭，每年需要资金至少470亿元。资金总量的需求只是问题的一个方面，解决资金问题的关键是要在各级财政中建立稳定的廉租住房保障基金，从而保证廉租住房制度的持续性。

　　廉租住房建设需要强有力的组织机构予以保证

　　我国的社会保障制度是国家对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。其中并不包含解决住房困难的内容。

　　住房保障管理的问题专业性较强，涉及被保障人员的资格审查、补贴资金的测算、房屋的维修、物业管理、被保障人员收入提高后的退出等诸多方面，住房保障制度的落实也涉及财政、金融、税收、土地、规划等多个部门，是一个极其复杂的系统工程，需要有专门机构管理。

　　目前，住房保障缺乏专门的管理机构及人员，难以落实已有的保障制度也是不争的事实。从国外的做法来看，均是普遍单独设置住房管理部门对住房保障进行专门管理，住房保障工作并未纳入社会保障部门。如美国的住房保障由联邦政府的组成部门住房与城市发展部(HUD)具体负责管理实施。同时，住房保障资金预算也都是在财政预算中单独列支。

　　中央财政应是救助(济)性保障资源的主要提供者

　　从国际经验看，救助性保障的提供者主要是中央财政，援助性保障的提供者主要是地方政府。中央财政的资金应重点用于对困难地区保障性住房的转移支付。在我国，对中西部土地出让净收益少、公积金增值收益少、财政能力弱的贫困地区，应逐步增加财政性转移支付比重，提高地方政府在住房方面的公共服务能力和保障水平，促进基本公共服务的均等化。建议设立中央和省级廉租住房专项补助资金，用于廉租房收购、建设和租金补贴。

　　从欧美等国家的住房保障实践看，无论联邦制国家(如美国、德国)还是中央集权制国家(如英国、日本)，中央及州政府都在住房保障方面发挥着重要作用。例如，2005 年，美国住房与城市发展部用于住房保障方面的财政支出(不包括人员开支)总计为 360.4亿美元。英国中央财政预算中的住房保障资金，大约占预算支出总额的6%左右。 1999年度，德国联邦交通和住房部掌握的州际道路交通及住房资金500亿德国马克(仅次于社会保障部)，用于住房的资金约100亿德国马克，其中住房储蓄奖励全部由中央财政负担。日本住房保障制度以国家财政出资支持为主，地方政府职责主要是出地(土地优先供应)以及组织建设和管理。

　　此外，中央财政在住房保障上的资金投入还可以带动社会资金投入到住房保障领域，让住房保障制度取得更多的实效。如美国住房与城市发展部通过实施住房投资伙伴计划(the HOME Investment Partnerships Program)，为低收入家庭建设可支付住宅。2005年，该项目完成了将近 72000套可支付住宅，这一计划通常和地方非营利机构、州政府、地方政府合作，或建、或买或翻修可支付住宅，用于出租或出售。通常这一计划的投资可吸引3.6倍的社会资金投入到可支付住宅的建设中。

　　政策手段创新是放大政策能力的关键

　　根据各地土地出让金总体规模和实际用途，统筹考虑适当提高其用于住房保障支出的比例，争取逐步达到10%左右。

　　中央财政的力量也是有限的。仅靠政府出钱建廉租房不可能在较短时期内实现“应保尽保”的低端救助(济)性保障目标。政策创新的重要方式之一，是采取由社会投资者出钱建，政府长期反租、财政贴租的方式，使财政资金起到“四两拨千斤”的作用。

　　作为社会投资品种的廉租房建设模式并不复杂。政府可把拟建廉租房的产权提前卖给社会投资者，并承诺政府将通过财政贴租的方式长期反租(例如20年到30年)，并允许其产权上市流通。只要租金高于银行利息，这种投资品种就一定会有人买，因为其具有长期稳定收益。国外很多基金等大投资机构，非常青睐于这种能够长期获取稳定收益的投资品种。对政府来说，无需本金就可以成规模地建设廉租房。对投资者来说，不仅可以获得稳定且高于银行利息的租金收益(由于是财政贴息，理论上说，这种租金还可附以免个人所得税等政策)，而且还可以有土地升值的收益预期(长期看，城市化发展一定会导致部分低端住房不断被改造)。

　　住房保障立法是廉租住房政策落实的根本保证

　　解决低收入群体的住房困难必须要有长期稳定的制度保障，明确各级政府在住房保障中的责任。从国际经验看，包括宪法、民法等一般性综合性法律中均有关于住房保障的法律条文，综合性的社会保障法律中也有关于住房保障的法律条文以及专门性的住房保障法律。这些相关或专门法律中，一般包含以下三个方面的内容：一是明确了享有适当住房是公民的基本权利。如瑞典在《宪法》中规定“享有良好的居住环境和宽敞的住房条件是国民的社会权利”。二是提出了住房保障是政府的工作目标。如美国1949年颁布的《住房法》正式宣布“为全美的每一个家庭提供舒适的家和适宜的居住环境”是国家的目标。保障居民的基本居住条件是政府职能的基本体现。三是制定了住房保障实现的具体方式。如澳大利亚制定了详细的住宅资助计划，并通过立法加以规范和保障，出台了《1989年住宅资助法案》和《1996 年住宅资助法案》，法律的保障使得住宅政策和计划得到了有效的实施。

　　只有立法的保证才能推动廉租住房政策的切实落实，必须在立法环节上明确公民的居住权利、政府的责任和具体的实施方式。在专门性的住房保障法律中详细地规定住房保障对象、保障标准、保障资金的来源、专门管理机构的建立和权限的划分，明确中央和地方、各种专门机构之间的权责划分。通过立法，实现住房保障制度的实施有法可依、措施得当、各负其责、运转高效的目的。-

　　作者系建设部政策研究中心副主任