林伯强：建立中国的碳基金 促进节能减排

　　林伯强 厦门大学中国能源经济研究中心

　　8月20日，英国“碳金融”网站发布消息称：“比尔与美琳达·盖茨基金将支持一个碳基金投资项目投资中国的碳金融业务。再度引起人们对清洁发展机制(CDM) 的关注。

　　《京都议定书》2005年2月正式生效。 它规定从2008年到2012年，工业发达国家要将二氧化碳等六种温室气体的排放量在1990年的基础上降低5.2%。在CDM机制下，发达国家缔约方提供资金和技术，在发展中国家缔约方假设减排项目，以抵消其减排承诺，是一个双赢机制。作为发展中国家缔约方的中国可充分利用CDM机制，获得节能减排所需要的资金和技术。CDM项目旨在减少温室气体，特别是二氧化碳的排放，但其减排过程中，必然也会带动二氧化硫等污染物的减少，从而有利于环境优化。

　　《京都议定书》规定，工业化国家在2008-2012 年期间必须减少相当于1990年排放水平5.2%的温室气体排放量；到2012年至少减少50亿吨二氧化碳排放，其中至少25亿吨减排量必须来自减排权交易。目前，已成交的合同额只占市场需求的10%。碳减排权的价格正在上升，其中蕴含着巨大的商业机会。以现行价格计算，碳减排权对发展中国家和经济转型国家意味着125亿美元的机会。

　　在此背景下，不少国家通过建立各种CDM基金(简称碳基金)，来支持节能减排项目的开展。京都议定书主要规定了发达国家的减排义务，再加上美国在2001年拒绝履行京都议定书所规定的义务，所以，现有的碳基金主要由欧洲国家设立，加上世界银行和日本的碳基金作为补充。从实施效果来看，碳基金对那些已设立基金的国家实现京都议定书的目标产生了不同程度的促进作用。

　　按照《京都议定书》，中国没有减排义务。但是，作为世界第二大碳排放国, 中国与任何应对气候变化的战略相关。事实上，《京都议定书》生效之后，八国高峰会议的讨论就常集中在4个国家(中国、印度、巴西和墨西哥)的排放问题上。澳大利亚和美国更是在亚太经合组织会议上提出，中国和印度要履行减排义务。近日，中国政府明确了加强节能减排工作的极端重要性和紧迫性，表明了政府在节能减排问题上的决心，也就是中国自愿减排。因此，中国的碳基金不仅与CDM项目开发和交易的进一步完善息息相关，而且还担负着节能减排、可持续发展的任务，其意义和运营时间都应当不受《京都议定书》2012年的相关限制。

　　在中国建立和运用CDM基金势在必行，而且时间很迫切，这与节能减排工作的紧迫性相关。中国是世界上减排项目储备最多、CDM市场潜力最大的国家。根据CDM交易规则估算，在2012年之前中国的碳交易潜力达数十亿美元，约占全球市场份额的50%。同时，中国的外资环境好、基础设施完善，对实施CDM计划非常有利。在发展中国家建立碳基金虽然是一个新课题，却非常必要。碳基金的具体组成结构、项目选择标准、项目开发流程和合同制定，可以参照国外已有的碳基金成熟模式进行。

　　通过对国际CDM市场的分析以及总结这些国家在碳基金建立、管理和运行过程中的经验，可以具体思考碳基金对促进我国节能减排的启示和借鉴意义。目前国际上的碳基金基本在发达国家设立，发展中国家都是以东道国的身份参与CDM。在发达国家和发展中国家各参与方能够公平分享CDM项目所产生的经济利益方面，目前仍然存在很多问题有待解决。发达国家强调CDM项目合作应该完全基于市场机制，但由于CDM项目的运作过程及其交易品CER(可核证的排放减量)与现行国际贸易规则有很大的不同，完全基于市场机制和成本竞争可能不利于保障发展中国家参与方的利益。因此，现阶段发展中国家的政府仍有必要对本国境内实施的CDM项目进行一定的控制和干预。

　　同时，由于CDM项目周期比较长，CER的支付时间往往是在CER实现之后，这时企业已经为开发或建设CDM项目投入大量资金。因此，CDM项目往往存在融资问题，项目融资机构是一个需要重点考虑的问题。对于一些中小型民营企业来说，必需引人一个愿意承担风险的融资机构，通过碳基金参与投资的方式，缓解项目的前期资金压力，同时分担部分风险。

　　结合CDM的市场现状和国外碳基金的运行经验，建立中国碳基金的目的应为：保证碳融资有利于中国的可持续性发展；帮助在中国建立、保持和扩大碳减排的国际市场；进一步提高中国从新生的减排市场获益的能力；为有意出售交易证书的中国企业提供服务。同时，碳基金还要能促进节能减排技术的研究与开发，加速节能减排技术的商业化，达到促进节能产业化和可再生

能源规模化的发展目的。

　　从碳基金的设立和管理上看，结合国外碳基金融资方式的优点，目前中国碳基金可采用政府出资设立、其它相关机构(如国际金融机构)参与的方式，逐步引进市场机制。目前，应当保证政府在基金份额中的多数地位，以保持政府对基金政策的主导作用。另外，除了基金的初始投入，政府在未来还可以通过征收税费的方式获得持续的资金供给。

　　从国外碳基金运营管理情况来看，中国的基金管理模式可以在政府和企业模式中总结经验，设计一种符合国情的基金管理模式。这种管理模式应该是一种既能利用政府部门的宏观调控作用和政府管理人员较强的把握和执行政策的能力，又能发挥专业人士的相关专业知识和管理特长的模式，采用由政府设立政府管理的事业单位模式，并适当吸收专业人士协助政府进行管理。相关部门应成立专门的管理机构，管理碳基金公司的具体经营业务。在设计基金管理模式时，还应该同时考虑基金的监管机制。

　　必需为中国碳基金建立一套严格的管理方法和制度，以保证碳基金可以得到合理有效的使用。需要考虑几方面：(1)碳基金获得拨款前必须提交工作计划及优先领域，交由政府审批以达成框架协议；(2)碳基金需要定期做执行报告，每年做一次全面评估，向相关政府部门汇报，对政府负责。评估应由政府派出的专门机构进行，以碳减排的成效为标准，评估资金使用效率；(3)碳基金管理层成员要求有广泛的代表性。需由分别来自政府部门、企业界、学术界等成员组成，保证管理层中有各方面的声音，这样既能保证政府进行基金运营时有效率又能保持监督。这种由政府设立并由政府管理的运营方式，既可以保证政府对基金使用的合理管理，又可以利用碳基金来配合政府节能减排的政策行动，也有助于我国“十一五”规划确定的减排目标的实现。

　　国外碳基金总体资金规模都比较大。各国在基金筹集规模方面的经验表明，资金规模的确定主要是考虑满足基金设立目标的需求。因此，中国的基金规模也应该按“十一五”发展规划的节能减排目标而定。应当考虑的因素包括：中国CDM市场潜力大，碳基金还要肩负节能减排的经济可持续发展使命。因此，对具体的基金筹集规模预算，应该考虑CDM交易、补贴可再生能源和节能减排的投资成本。

　　从众多国家碳基金的使用效果来看，碳基金对节能减排和可再生能源的发展产生了很大的推动作用，验证了碳基金的有效性和影响力。中国应该学习和借鉴这些经验，建立自己的碳基金，将其作为实现节能减排目标的重要一环。国务院已于2006年8月正式批准建立“中国清洁发展机制基金及其管理中心”，

财政部早在2005年10月便成立了基金筹建办公室，开展了一系列的筹建工作。目前财政部的碳基金及其管理中心已经成立并开始运营，这是支持中国应对气候变化的活动、促进可持续发展的一个重要行动，它为不发达国家起了一个及时的表率作用，将对不发达国家运用CDM和应对气候变化起到积极作用。