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冯兴元：财税体制的运作应立足于规则http://www.sina.com.cn 2007年08月30日 08:56 中国经济时报
冯兴元 国内外经验表明，政府政策需要面向规则，要保持前后一致性和稳定性。根本性的税收和财政体制决定权不应授予行政部门，而应收归立法机关。要加强预算管理，谨防行政、事业和国有企业单位坐收坐支。政府职能、收支范围应服从立法列举原则，政府企业的设立、经营和解散也服从立法部门批准，而其经营范围则需要服从列举原则。 应尽力维护财税政策的前后一致性和稳定性 政策要立足于规则取向，而不应服从于自由裁量。其实2000多年前，古人也考虑到类似的规则问题。老子就曾经说，“治大国，若烹小鲜”。其意为，治理大国像烹调鲜嫩的小鱼一样，要掌握好火候，不能翻来覆去来回折腾。换成现代语言，就是指经济政策要有前后一致性和稳定性。说起来容易，做起来难。比如，财政部今年5月30日决定，从当天起调整证券(股票)交易印花税税率，由现行1‰调整为3‰，导致股市大规模缩水。其后出现空前惨况：深沪股市三日共计蒸发总市值1.65万亿元，数百只个股连续三日跌停。这就是典型的经济政策前后不一致、不稳定的表现。其背后就是行政裁量权过大，无视经济政策应前后一致和稳定的原则要求。 德国著名的弗莱堡学派也把经济政策前后一致性与稳定性原则视作一项经济政策核心原则。该学派的创始人欧肯Eucken 把竞争秩序奉为市场经济之宪，并尊之为“自然秩序”。而竞争秩序的构成性原则包括币值稳定、私有制(私人产权)、契约自由、开放市场、经济主体承担其责任、经济政策的前后一致性与稳定性、从根本上维持竞争。从这里可见，经济政策的前后一致性与稳定性原则在竞争秩序中占据着重要地位。按照经济政策前后一致性与稳定性原则，即便政府要提高股票交易印花税税率，也应该在正式实施的数月之前提前公布此决定，以稳定投资者的预期，减少市场波动。 根本性的税收和财政体制决定权应收归立法部门 税收政策的出台应受制于立法机关的立法程序，而行政部门只是负责其执行。即便立法机关把部分税收立法权授予行政部门，这一授权从宪政角度看是不恰当的。根据洛克的看法，生命权、人身权与产权同为个人的基本权利，税收权属于个人产权的一部分。个人把征税权授予立法机关应慎之又慎，更不用说立法机关把它转授给行政机关。行政机关是花钱的部门，如果它同时成为制定税法或者税收条例的立法部门，这就相当于坐收坐支。 立法机关把最基本的立法权转授予行政机关，相当于一家公司的董事会把分配股利甚至强占股金的权力转让给管理层。而在公司决策中，全体股东的利益与董事会是不时有冲突的，正因如此，股份公司中需要股东大会决定公司利润的分配，此外，法律甚至还对保护小股东权益作出规定。立法机关与行政部门的关系也是一样的。就连立法机关通过税收立法也还是勉强的事情，更不用说把这一权力转授给行政部门。这是因为税收权是最基本的立法权，相当于一个上市公司的分红决策(甚至私下侵占股份的决策)权力。由此看来，立法机关无论是否已对行政部门授权，由行政部门决定税收规则均与宪政规则相违背。可见，我国许多税收法规由行政部门制定和发布，而不是由立法部门直接通过，这样一种局面是该到结束的时候了！ 分税制财政管理体制的决策权与税收权力类似，也是最基本的立法权，属于立法机关这一“董事局”决策的内容。我国1994年的《中华人民共和国预算法》是由立法机关通过的。里面并没有规定政府间财政体制究竟如何确定，只规定了国务院根据本法制定实施条例。但1995年国务院通过的《中华人民共和国预算法实施条例》规定，分税制财政管理体制的具体内容和实施办法按照国务院的有关规定执行。这一做法实质上体现了行政部门的自行授权。一般的宪政规则是，分税制财政管理体制必须由立法部门甚至经由全民公决(如瑞士)来决策，它涉及到各级政府之间财力的支配权、分配权，最终牵涉有关政府(其背后为纳税人)实际财力的损失或者收益。由此看来，分税制财政体制的决定权与上面的征税权极其相似，它们均是作为用钱单位的行政部门自己行动不得的权力领域。 政府性收入和资产应纳入立法部门的预算审查和审计部门的审计 我国存在大量的财政收支和国有资产没有纳入立法部门预算审查批准和审计部门审计范围。2006年一般预算收入达到3.87万亿元，占国内生产总值的13.7%。没有纳入预算审查批准的收入包括：预算收入中中央财政实际比预算超收的2585亿元(也就是没有包括地方超收部分)，中央财政国债余额35015.26亿元，通过1982-2004年数据拟合预测的2006年预算外收入4800亿元，汇金公司投资的金融资本近5000亿元(2005年数据)，国有银行总资产219499亿元，全国中央和地方社保基金资产估计总额6000亿元以上(2005年估计数为5800亿元)，全国土地出让金总额大约7000多亿元，国有及国有控股企业总资产近20万亿资产，地方政府负债至少1万亿元含村 。如果剔除可能重复计算部分，这部分未纳入预算审查批准的收入和资产合计约为48万亿元多，是当年一般预算收入的12.3倍以上。 行政部门既然是执行部门，就不应该坐收坐支，所有政府收支均应纳入立法部门预决算审查和批准范围及审计部门的审计范围。此外，事业单位、国有或者国有控股企业、银行资产的收支、债务收支等等，也要纳入预算审查批准和审计范围。如果有大量财政性和国有资金游离于立法部门审查批准和审计部门审计范围之外，相当于企业中的经理层作为内部人控制了公司，董事会和股东的控制权旁落。这种现象在公司治理领域称为“内部人控制”，它同样适用于政府治理领域。 通过开放市场和增加供给渠道来平抑物价、稳定市场 国有银行和国有企业很容易形成强大的利益集团维护其既得利益，成为改革的阻碍者。一些相关行政部门也很容易有对既得和将得利益的分肥嫌疑。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒就曾经推出一个“捕获理论”，意指一些垄断性企业往往很容易通过各种货币或者非货币支付“捕获”或者“俘虏”主管部门中的一些官员。比如石化、证券、房地产主管部门的一些官员很容易被“捕获”或者“俘虏”。尤其是由于当前许多改革方案系由一些垄断行业的主管部门提出，被“捕获”或者“俘虏”的可能性更大，造成的负面影响也更为突出和深远。 今年5月30日突然提高证券交易印花税税率的做法，没有经由立法部门表决通过。此举虽然可以直接打击股市投机，但其出台的真正原因是一直以来政府实施的政策造市。这种政策造市的做法向股民提供了一个较为稳定的预期，即当股市严重下挫时，政府必然出手救助。对股市过热更好的解法仍然是开放市场，促进金融工具创新，增加投资渠道，放弃政策造市，建立和严格执行股市规则。 房地产市场也是一样，其增税同样没有经由立法部门表决通过。房地产也需要开放市场，增加土地一级和二级市场以及房地产市场的供给渠道。鉴于国家高度垄断一级市场的土地购置，高度控制二级市场的土地购买者身份和住宅市场的房地产供给者身份，限制大户型住宅比例就等于推高其市场价格，提高住宅税率就等于推高购房者的购房成本。这是因为供给方可以转嫁税收成本。消费者没有一级土地购置权，也没有造房权，甚至连购买农村集体土地上小产权房的权利也没有。居民无权联合在土地一级市场买地造房，或通过住房合作社、住房储蓄基金、住房储蓄合作社等组织途径购房造房。 政府事权与国有企业经营权应奉行立法列举原则 此外，根据美国等市场经济国家的经验，原则上政府职能、收支范围应服从立法列举原则，政府企业的设立、经营和解散也应由立法部门批准，其经营范围需服从列举原则。就我国而言，若严格按照这些基本规则，中央银行就不能随意开设汇金公司这样的巨无霸公司，各级政府也不能随便开公司与民争利。这也是走向有限政府的必由之路。 冯兴元，1965年出生于浙江省，现任中国社科院农村发展研究所副研究员，中国社会科学院研究生院副教授，德国维藤大学德中管理学院研究员，九鼎公共事务研究所研究员，华人哈耶克学会成员，天则经济研究所特约研究员。为《西方现代思想丛书》共同主编，《秩序理论与经济学丛书》主编，《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。主要研究领域为经济学思想研究，地方财政(城市与农村财政)，地方金融，农村金融，村民自治，区域经济，比较制度研究。出版著作包括：专著《欧洲货币联盟与欧元》(1999)，《欧盟与德国：解决区域发展不平衡问题的方法与思路》(2002)和《中国乡镇企业融资与内生民间金融组织制度创新研究》(2006)，合著《《立宪的意蕴：欧洲宪法研究》》(2005)，《中国农村金融发展与制度变迁》(2005)和《农户信贷农村中小企业融资与农村金融市场》(2005)，以及译著《自由宪章》(哈耶克，1999)和《秩序自由主义》(何梦笔主编，2002)。
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