钟真真：积极推进农村金融体制改革的法制建设

　　作者：钟真真

　　农村金融改革牵涉到千家万户的利益，牵涉到政府、银行、企业、农民的权利和义务，要动用大量的资金资源和社会资源，关系到农村经济发展的大局。改革中的各种相关的制度问题、产权问题、责任和义务问题，将长期对农村金融市场发生影响，若处理得不好，最终可能会葬送改革的成果。　　　

　　改革开放以来，我国的农村经济取得了巨大成就，但应当承认，农村经济稳定协调发展的机制尚不健全，在经济发展过程中多次出现较大波动。一个时期来，由于我国的农业改革措施主要以政策性文件的形式出台，没有把法律手段作为改革的主要操作手段，各项农村经济决策的制定仍缺乏程序性和规范性，且缺乏相应的监督制约机制，各项调整和管理经济的措施未能解决经济波动的深层次矛盾。可以说，农村经济立法不完善是我国农村经济波动的重要原因。

　　社会主义市场经济从一定意义上来说是法治经济，要规范和发展农村金融业，就必须要有完备的金融法律体系，这是构建农村金融体系的基础。制度创新需要法律提供保障，就目前农村金融体制改革而言，我们尚未制定出一部关于农村金融方面的法律。在从计划经济向市场经济转轨进程中，农村金融法制建设相对滞后。

　　国际上，几乎所有取得农村金融改革成功的案例，都是在改革之前制定了农村金融法，并且在改革中不断地调整法律，使之与农村金融改革相适应。《泰国农业和农业合作社银行法》1966年立法，经过了1976年、1982年、1999年三次修改。依据该法案，泰国1966年在原合作社银行基础上建立了农业和农业合作社银行，并为其长期稳定发展奠定了良好的基础。泰国农业和农业合作社银行与中国的农村信用社非常相似，也是经过了改革才发展起来。它的一个重要的成功经验就是在改革之前制定了改革法案，这对于中国的农村信用社改革有着重要的借鉴意义。印度1981年制定了《国家农业和农村发展银行法》，该法律对农村发展银行的外部制度安排和内部经营管理作了全面的规定，是农村政策性金融重要的制度保障。美国、加拿大、日本和菲律宾等开展农业保险较早的国家，都以专门的法律对其地位和运作规则进行了特别规定。中国农村金融改革的主要任务是建立一个有效的农村金融市场体系，离开法制建设是不可能实现这一目标的。即使在短期内建立了一个市场，这种市场如果没有相应的法律体系与之对应，最终也将回复到原有的状态。前不久，孟加拉的尤努斯和他创建的孟加拉乡村银行获诺贝尔和平奖，鲜为人知的是，早在13年前孟加拉式的小额贷款已在中国开始试验，有效地解决了农民的贷款难题，同时也遭遇到很多制度性障碍，孟加拉模式在中国遇到了法律盲区。一方面小额信贷组织无法确定合法身份，严重影响组织发展，另一方面没有融资渠道，影响了机构的筹款。2005年，我国成立了7家小额信贷试点公司，但这同样也存在着“禁区”。按照央行的要求，小额信贷试点公司“只贷不存”，不允许吸收公众存款，只能运用“来自几个有限股东的自有资金和来自一个机构的批发性融资开展相关业务”，以防范金融风险。严格来说，孟加拉模式在中国并不合法。

　　今年，中央“一号文件”要求“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”，从中感觉到政府加快推进小额信贷及制度创新的愿望十分强烈。虽然发展小额信贷的大方向不可逆转，小额信贷的尝试有突破，具体的管理办法在短期内却很难出台，因为金融政策十分敏感，事关重大，有关部门非常谨慎。因此，要实现农村金融改革的长效机制，必须相应地加快农村金融法制建设的进程。近期内，建议重点制定农业投资法、农村合作金融法和农业保险法等专门法律，为农村金融体系的运行创造一个良好的制度环境。

　　制定农业投资法

　　如何使农业的资金投入环境优化，避免随意性，其根本措施就是必须将投资行为纳入法制化轨道。制定农业投资法，使国家对农业的投入法律化，通过立法规定中央、地方、集体经济组织和农民对农业的投资比例及相应的责任。

　　国家财政作为财力分配的职能部门，担负着从财力上支持农业这一国民经济基础产业义不容辞的责任。财政支农支出作为国民收入再分配过程中对农业的净流入，它对增加农业投入起作用的机制是比较明了和直接的。更为重要的意义还在于它能为吸引带动集体和农户增加对农业的投入创造条件。因此，在制定农业投资法中必须要有对各级政府增加农业资金投入的约束力，防止片面追求总产值，竞相大上利润大、见效快的工商业项目，而对农业资金挤占挪用。作为政府对农业投资的资金来源，除现行财政预算的各种农业投资支出要通过立法的形式固定下来外，还需要把各级政府已经建立的农业发展基金和各级财政建立的有偿周转使用的支农周转金也包括进去。

　　农业信贷作为农业投资的重要组成部分，其基本作用就是组织分配和调剂农村货币资金。在财政和信贷支持发展农业的资金中，财政资金只占30%左右，银行和信用社的信贷资金占70%左右。但是与财政资金不同的是信贷资金具有偿还性的特征，因此信贷资金主要用于满足生产经营需要的临时周转资金。但是要使农村货币优先用于农村，多存可以多贷的原则真正得到体现，其核心问题就是要给予承担为农业发展提供信贷资金的农业银行和信用社充分的自主权。使农行、信用社在遵守国家金融政策和信贷原则的前提下运用信贷资金为农村经济服务，并力求把放贷业务纳入农村经济发展计划之中。

　　在法律上首先要规定对农业贷款实行优惠利率，中央银行对农业银行的再贷款利率和再贴现利率应低于城市工商银行，以调整其级差收益。同时，建立农业信贷国家财政补贴制、以补偿因低息贷款而造成的损失，走农村金融“以农养农，国家保护”的路子。既使农行、信用社乐意降低农业贷款尤其是长期开发性贷款的利率，又使农民乐意使用价格便宜的资金，增加对农业的投入。其次，规定中央银行要降低农业银行和信用社的存款准备金比例，以保证在紧缩中给农业和农村留出足够的发展机会。第三，改变目前中央银行对农业银行实行指令性年度信贷计划的办法，在完成上交存款准备金后，多存可以多贷，但必须明确年度农业信贷的结构比例和投入时期。

　　制定农村合作金融法

　　农村合作金融的发展是市场经济的产物，它能否健康发展，需要法律的保护；有无专门立法也是一个国家农村合作金融是否走向规范发展道路，从根本上有别于非规范金融活动的重要标志。通过立法来推动农村合作金融发展，使合作金融的参与者从法律中明确各自的基本权利、义务和风险，形成相互制约和促进的关系，有助于参与者形成稳定的预期和行为，也可较好地避免决策中容易出现的部门利益或任意性问题。世界上大多数国家的农村合作金融就是在相关专门立法通过之后得到蓬勃发展的。如美国1934年通过了《联邦信用社法》之后，各州都陆续颁布了关于信用社的法案，美国联邦和各州对储蓄互助社的设立和运营也均有法律规定。日本于1900年颁布了《产业组合法》，到1998年已先后修改了67次，现今的《农业协同组合法》、《农林中央金库法》是日本两部综合性的农村合作金融法律，规范着日本农村合作金融业的发展。 　

　　由于我们还没有一部关于农村合作金融方面的法律，农村合作金融改革缺乏权威的法律作为保障，难免造成改革的随意性与盲目性，这也是我国农村合作金融参与者的所有者权益经常受到严重侵犯和参与管理积极性不高的重要原因。因此，应当尽快制定农村合作金融法及配套的法规，给农村合作金融以应有的法律保护。在农村合作金融法律中，要对农村合作金融组织的产权组织形式、融资渠道、经营机制、管理模式、运营规则、职能作用等做出明确规定。根据农村发展的实际，应在资金、利率、税收等政策方面给予农村合作金融组织以优惠政策，并用法律形式予以规范。同时，由于我国农村合作金融发展的历史特点，存在着地位不独立、自主权不落实、容易为地方政府左右等问题，在立法中应对农村合作金融组织的性质、经营目标、经营业务、权利义务、与政府的关系等内容作出规定。这样既可以为农村合作金融组织的改革和发展提供法律的依据、规范和保障，又可以规范农村合作金融市场，为农村合作金融的健康发展奠定良好的法律基础。　

　　制定农业保险法

　　通过立法实施农业保险是一个国家宏观政策的重要组成部分。从国外的实践看，各国举办农业保险的政策目标有两类:一类主要是推进农村社会保障(社会福利)制度的建设，同时兼顾农业发展；另一类主要是促进农业稳定发展。目前世界上约有40多个国家推行农业保险。我国农业保险的法律保障体系薄弱，无法指导和规范农业保险的运作和发展，并直接影响到农业保险市场的建立和健全。农业保险应成为调整后中国农业保护制度的主要形式。农业保险是WTO《农业协议》的“绿箱政策”，不需要做削减承诺，现已成为WTO各成员支持和保护本国和地区农业发展的重要政策手段，这也应成为我国政府加大对农业的保护力度、增强农业的

竞争力、推动农业可持续发展的农业保护政策的有效工具。我们应认真研究和借鉴发达国家的成功经验，加快农业保险的立法，从法律上明确政府、保险人与被保险人之间的权利、义务关系，从政策和财政上予以支持，建立起确保农业持续发展和农村长期稳定的保障机制。

　　明确农业保险的实施范围和实施方式。首先，扩大农业保险的实施范围，农业保险应包括农作物的耕种、收获、储藏、加工及其运输的保险，农业生产过程中所使用财产的保险。从事农业生产的人身保险及各种手工艺和家庭产品的保险等。其中农作物的耕种、收获、储藏和运输的保险是政策性业务，其他的是商业性业务。其次，实行强制和自愿相结合的实施方式，对农业灾害损失补偿保险采取强制方式，而财产保险和人身保险业务则自愿参加。

　　明确政府在农业保险中应发挥的作用。首先，进行保费补贴，根据农业保险发展的需要和我国财力，规定保费补贴的参考比率。其次，进行费用补贴，借鉴发达国家发展农业保险的成功经验，由政府对农业保险的经营费用进行补贴。政策性农业保险公司及其分支机构的全部或部分经营管理费用由政府承担。对商业保险公司则根据其经营农业保险的业务按保费收入的20%左右向其提供经营费用的补贴。再次，实行某些优惠政策，对农业保险公司及其分支机构经营的政策性农业保险业务免税，对其经营的商业保险业务，则降低税率，对商业保险公司经营的政策性农业保险业务也实行免税；对农业保险的投保人提供贷款担保或对向投保者提供低息农业贷款的金融机构给予利息补贴。

　　逐步建立多种形式的农业保险组织制度体系。根据我国农业保险发展的实际需要，农业保险的组织形式应多样化，包括政策性农业保险公司、地方性农业保险公司、商业性保险公司、农业保险合作组织等。其中，政策性农业保险公司是由政府出资建立经营的全国性的专业农业保险公司，主要负责制定强制性险种的条款和费率，为农业保险经营者提供再保险，负责农业巨灾风险基金的管理和使用，代表政府具体实施对农业保险的保费补贴和费用补贴。地方性农业保险公司采取地方保险公司与当地政府共同出资设立、政府参与经营或由地方保险公司出资、政府通过协议予以财政和政策支持的方式建立，在当地开展农业保险业务。

　　值得指出的是，由于农村改革中的不确定性增加了农业立法(尤其是农村金融立法)的复杂性和艰巨性。改革的试验性使改革时期的立法工作难以做到准确、具体；改革措施上的探索性，使法律难以在较长时期保持稳定；因在不同时期和地域进行改革所造成的各地区发展不平衡性，增加了法律应当保持统一性和协调性的难度，法律法规之间不可避免出现冲突的情况。此外，目前的农业行政执法体系还不适应高效执法的要求。农业行政执法力量分散、薄弱的状况没有根本改变，执法机构不健全、政事不分的问题仍然不同程度地存在；执法人员执法不严、滥施处罚的现象时有发生；农业行政执法在机构设置和人力配备方面也难以满足实际工作的需要；经费不足、缺少必要的设备和手段，也给执法工作带来了困难。　　　　加强农村市场经济法制建设具有重要的意义。农村的民主法制建设是建设社会主义法制国家的基础，我国农村幅员辽阔，农业是国民经济的基础，没有农村民主法制建设的发展和完善，建设社会主义法制国家将是一句空话。随着农村经济的发展和我国加入WTO这一重大历史机遇，农村的商品化、社会化、现代化程度将不断提高，农村经济关系将越来越复杂，如不切实加强农村的民主法制建设，不断提高农民的法律意识，农村的改革、发展和稳定将难以做到。　　

　　农村的民主法制建设也是建立和完善社会主义市场经济体制的内在要求，农村市场的培育和健康发展，需要强有力的法制保障。通过法律塑造符合市场经济要求的市场主体，有效地保护市场主体的合法权益，有利于确立公平竞争的市场体系，打破地区封锁，建立统一、开放、竞争、有序的市场，有利于规范国家对农村经济的

宏观调控，实现农村经济的可持续发展。 　

　　　作者单位：对外经济贸易大学法学院